SOMMARIO: 1. Premessa – 2. La situazione vigente fino al 2016 – 3. La soppressione di Equitalia – 4. I rapporti con le entrate comunali – 5. La nota di Equitalia – 6. I profili di compatibilità comunitaria.
1. Premessa
Con la nota del 24 maggio scorso (1), Equitalia ha richiamato l’attenzione dei Comuni sulle nuove regole in materia di riscossione delle entrate proprie, applicabili a decorrere dal primo luglio di quest’anno. Si tratta della disciplina recata nell’art. 2 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193 (convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225), che introduce delle significative variazioni nel comparto delle entrate locali, in conseguenza della soppressione di Equitalia e della istituzione del nuovo ente Agenzia delle Entrate-Riscossione. Per comprendere il contenuto della suddetta nota occorre ricostruire il quadro normativo di riferimento che impone ai Comuni l’adozione di decisioni pressoché immediate.
2. La situazione vigente sino al 2016
Lo scenario di riferimento antecedente la novella legislativa prevedeva l’abbandono da parte di Equitalia delle attività di riscossione dei tributi comunali. Un abbandono tuttavia molto lento, connotato da continue proroghe legislative (2), giustificato da una molteplicità di ragioni, nessuna delle quali però chiaramente esplicitata in atti ufficiali. Si è dunque sostenuto, per un verso, che il recupero coattivo dei tributi comunali fosse anti economico, in ragione del fatto che si tratta normalmente di importi di valore unitario molto basso. Sotto altro profilo, si sono invece avanzati dubbi sulla compatibilità dell’affidamento diretto della gestione delle entrate comunali a una società terza, in punto di rispetto delle regole comunitarie del confronto concorrenziale tra imprese. Dubbi peraltro alimentati dalla circostanza che la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea si era espressa nel senso che i servizi di riscossione in esame rientrano, in linea di principio, nel campo di applicazione della direttiva servizi (3). Se da un lato, dunque, l’uscita di Equitalia dalla riscossione delle entrate comunali sembrava una scelta irreversibile, non era affatto chiara la prospettiva normativa che si delineava in luogo della società pubblica di riscossione. Vale al riguardo ricordare che, in forza dell’art. 36, secondo comma, del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31), i Comuni, in alternativa al ruolo (4), possono avvalersi dell’ingiunzione di pagamento, di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639. Tale possibilità tuttavia non è mai stata ritenuta efficace dagli operatori, né sotto l’aspetto organizzativo né tantomeno dal punto di vista dei procedimenti di riscossione.
Sotto il profilo organizzativo, l’ingiunzione di pagamento è utilizzabile sia nell’ipotesi dello svolgimento diretto dell’attività di recupero coattivo sia nell’eventualità dell’affidamento a terzi della stessa, eseguita nelle forme e con le modalità di cui all’art. 52, quinto comma, del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, ovverosia con procedura a evidenza pubblica. L’assunzione in proprio di tale funzione comporta tuttavia un investimento di personale e risorse che i Comuni, soprattutto quelli di piccole dimensioni (5), raramente sono in grado di sopportare, dopo i continui tagli emergenziali imposti dalla necessità di arginare la spesa pubblica e reperire risorse per l’abbassamento della pressione fiscale. Ma non sembra una soluzione efficace neppure l’affidamento all’esterno con gara, atteso che, sempre nelle piccole realtà, non è detto che il ricorso al mercato concorrenziale si riveli appetibile per le imprese, in ragione del valore contenuto della massa critica (6) che non consente di raggiungere livelli di marginalità economica soddisfacente (7). In estrema sintesi, in considerazione della forte connotazione autoritativa della funzione della riscossione coattiva delle entrate tributarie, si è dell’avviso che occorra comunque apprestare soluzioni pubbliche a disposizione degli enti impositori, in tutti i casi in cui si ha ragione di ritenere che il mercato non funzioni e non vi siano le condizioni per assumere direttamente le attività in esame.
Dal lato delle procedure di riscossione, inoltre, l’ingiunzione di pagamento, sebbene debba essere posta sullo stesso piano del ruolo, in ragione della sua funzione ordinamentale alternativa alla cartella, in realtà non offre le medesime opportunità. In primo luogo si osserva che mentre Equitalia può avere accesso (8), tramite interrogazione puntuale, alla banca dati dell’Agenzia delle entrate, tale facoltà non è concessa ai Comuni (9). Si aggiunga a ciò che, malgrado la chiara formulazione del sopra citato art. 36 del D.L. n. 248/2007, a mente del quale la riscossione con ingiunzione di pagamento avviene applicando la disciplina del titolo II del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ove compatibile, nella prassi si incontrano di frequente numerose difficoltà nell’attuazione di tale richiamo, spesso strumentalmente giustificate riparandosi dietro la suddetta condizione di compatibilità dettata dalla norma in esame (10).
Una occasione perduta è stata quella offerta dall’art. 10 della legge delega 11 marzo 2014, n. 23, rimasta inattuata. Sebbene sotto il profilo organizzatorio non fossero state delineate soluzioni innovative (11), dal punto di vista delle procedure di riscossione erano state individuate una serie di modifiche sostanziali che toccavano molti dei punti nevralgici della riscossione tramite ingiunzione. Si pensi ad esempio all’esigenza di redigere un testo unico della riscossione comunale adattando le regole statali alle peculiarità dei tributi comunali, alla previsione di forme di definizione agevolata dei crediti in fase coattiva di importo contenuto e all’estensione di tutte le disposizioni del D.P.R. n. 602/1973 al recupero tramite ingiunzione.
La legge delega è stata tuttavia lasciata decadere con l’effetto che i problemi sopra sintetizzati sono rimasti irrisolti.
3. La soppressione di Equitalia
Come già anticipato, a decorrere dal 1° luglio scorso Equitalia è stata sciolta per effetto dell’art. 1 del D.L. n. 193/2016. Al suo posto è stato istituito un nuovo ente denominato “Agenzia delle Entrate-Riscossione”, qualificato come ente strumentale dell’Agenzia delle entrate che attua una successione a titolo universale in tutti i rapporti giuridici pendenti in capo a Equitalia. Come tutte le operazioni tra soggetti (12), anche questa è del tutto neutra rispetto alle procedure di recupero coattivo, se si eccettuano alcune importanti novità introdotte con l’art. 3 del citato decreto n. 193. Si è infatti disposto che a decorrere dal 1° gennaio 2017 l’Agenzia delle entrate è autorizzata ad accedere a tutte le banche dati a sua disposizione anche al fine di svolgere le funzioni di riscossione coattiva. Inoltre, con modifica apportata all’art. 72-ter del D.P.R. n. 602/1973, si è stabilito che l’Agenzia delle entrate acquisisca direttamente i dati relativi ai rapporti di lavoro dall’Inps. Tali nuovi poteri di accesso sono infine attribuiti al nuovo ente Agenzia delle entrate-Riscossione in funzione dello svolgimento dei suoi compiti istituzionali. Si tratta in effetti di modifiche che non innovano gli strumenti di recupero coattivo ma li rendono più efficaci, in termini anche di speditezza di azione. Il riferimento è in particolare al pignoramento presso terzi, di cui agli artt. 72-bis e segg. del D.P.R. n. 602/1973, che risulta oggi facilitato indubbiamente dall’acquisizione immediata dei dati del datore di lavoro nonché della consistenza e tipologia dei rapporti intrattenuti dal debitore con gli istituti finanziari. Per tutto il resto, però, continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti ante istituzione del nuovo ente.
4. I rapporti con le entrate comunali
Le relazioni tra Agenzia delle entrate-Riscossione e i Comuni sono delineati nell’art. 2 del D.L. n. 193/2016. In forza di tale disposizione, da ultimo opportunamente modificata dal D.L. 24 aprile 2017, n. 50 (convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96) (13), i Comuni a decorrere dal 1° luglio di quest’anno possono deliberare l’affidamento al nuovo ente delle attività di riscossione volontaria e coattiva di tutte le entrate proprie, patrimoniali e tributarie, incluse le entrate delle società dai essi partecipate. Si tratta di un vero e proprio ribaltamento di prospettiva che, quantomeno, dovrebbe fornire stabilità al quadro normativo di riferimento. Si afferma dunque che i Comuni potranno sempre fare conto sul riscossore pubblico per l’incasso della totalità delle entrate proprie, presenti e future, senza dover necessariamente scegliere tra l’effettuazione diretta del servizio o il ricorso al mercato concorrenziale. Al contrario, fino allo scorso anno le prospettive erano per l’appunto caratterizzate dalla totale incertezza sul successore di Equitalia e, nell’immediato, la possibilità di affidare ad essa in via “transitoria” le entrate comunali era esperibile solo per quelle per le quali la normativa istitutiva consentiva espressamente tale opzione gestionale (14).
Vale altresì evidenziare come il modello legale prescelto nella novella si riveli coerente con il sistema delineato nel sopra ricordato art. 52, quinto comma, del D.Lgs. n. 446/1997, che introduce le regole da rispettare in caso di esternalizzazione del servizio con la locuzione «qualora sia deliberato di affidare a terzi …», lasciando così trasparire che il modulo di riferimento è la gestione in proprio del Comune di tutte le fasi di attuazione del rapporto tributario, dall’accertamento alla riscossione coattiva.
Ebbene, come si avrà modo di ribadire nel paragrafo successivo, anche nel contesto della riforma attuale se il Comune non delibera nulla vige la regola dell’amministrazione diretta delle entrate proprie.
5. La nota di Equitalia
È dunque in tale ambito che si inseriscono le indicazioni di Equitalia rivolte alla generalità degli enti comunali. Le Amministrazioni che vogliono continuare ad avvalersi dei servizi del sistema pubblico di riscossione devono adottare una apposita delibera a far data dal 1° luglio scorso. La nota rileva in proposito, condivisibilmente, che in realtà la delibera ben avrebbe potuto essere assunta prima della suddetta data, seppure con efficacia successiva ad essa, al fine di garantire una continuità assoluta tra vecchio e nuovo regime. La norma non pone delle scadenze finali per l’adozione degli atti ma a ciò provvede indirettamente Equitalia, allorquando afferma che, sempre a partire da luglio, non sarà più possibile procedere alla trasmissione dei ruoli se non comunicando preventivamente gli estremi della delibera comunale che ha scelto tale modalità di effettuazione del servizio.
Si afferma in particolare che, all’atto dell’affidamento del carico in riscossione, il Comune sarà tenuto a dichiarare: a) di aver assolto agli obblighi di legge avendo adottato la delibera a tal fine richiesta dalla legge, indicandone numero, data e termine di efficacia; b) che la tipologia delle entrate iscritte a ruolo è conforme al contenuto della delibera. Tale dichiarazione verrà riportata sui frontespizi dei ruoli.
Trattandosi di una scelta afferente alla modalità di gestione delle entrate proprie, la competenza va senz’altro riconosciuta in capo all’organo consiliare e ha natura lato sensu regolamentare. Gli effetti della stessa decorreranno dalle prime trasmissioni di ruoli eseguite dopo la ridetta data del 1° luglio e conserveranno efficacia sino a revoca, come tutte le delibere di questa tipologia. Nulla vieta inoltre che i Comuni decidano di affidare all’Agenzia delle entrate-Riscossione solo alcune entrate, limitandosi ad esempio alla sola riscossione coattiva di queste. È chiaro che quanto più selettivo sarà l’affidamento tanto più preciso dovrà essere il contenuto della delibera.
Per facilitare l’ingresso del nuovo operatore statale della riscossione si è inoltre previsto che esso non soggiace all’obbligo di incassare le entrate patrimoniali e tributarie esclusivamente su conti comunali intestati al Tesoriere, sancito nell’art. 2-bis del D.L. n. 193/2016, di tal che le riscossioni affidate all’Agenzia delle entrate avverranno di norma su conti intestati a quest’ultima (15). Sotto il profilo organizzativo, dunque, nulla muta rispetto alle alternative preesistenti al sistema di Equitalia. Ciò significa che resta tuttora possibile l’affidamento a soggetti iscritti nell’apposito albo di cui all’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997 (16), tenuto presso il Ministero delle finanze, previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica.
6. I profili di compatibilità comunitaria
Con riferimento al comparto della riscossione coattiva, le obiezioni in ordine a eventuali profili di violazione dei principi in materia di confronto concorrenziale tra imprese nei riguardi dell’affidamento diretto del servizio di incasso dei tributi locali a un soggetto pubblico distinto dall’ente impositore non convincono, sia nel merito, sia alla luce di un esame di diritto comparato di quanto avviene nel resto. Si tratta infatti di una funzione connotata, come sopra anticipato, da forti elementi autoritativi in quanto tale non contendibile secondo le ordinarie regole di mercato. Si pensi ad esempio all’obbligatorietà della stessa, che non consente di affrontare l’organizzazione del servizio secondo i tradizionali canoni della economicità. O ancora alla posizione di supremazia del riscossore rispetto al debitore, tipica delle prerogative delle pubbliche Autorità. Ne deriva che l’attribuzione di detta attività a un soggetto pubblico non appare in alcun modo contrastare con le norme o i principi euro-unionali. Tanto più che nel quadro ordinamentale italiano l’affidamento al soggetto “terzo” è solo una delle modalità di gestione comunque rimesse alle scelte di auto organizzazione dell’ente locale. La conclusione qui sostenuta appare altresì confortata dal confronto con le esperienze degli altri Paesi UE (17), dal quale emerge che, ad esempio, i tributi comunali in Francia sono riscossi dall’Agenzia fiscale statale (18), mentre in Spagna i municipi minori possono avvalersi delle Amministrazioni provinciali, dotate di autonome strutture di riscossione. Sotto questo aspetto, quindi, la riforma del 2017, nell’accentuare la concentrazione della riscossione in mano pubblica (19), si muove in una direzione in linea con quella dei maggiori Paesi europei.
Qualche dubbio potrebbe porsi al più con riferimento alla riscossione volontaria, anche se la canalizzazione del pagamento dei tributi comunali maggiori (20) attraverso il sistema del modello F24 comprime grandemente gli spazi per l’intervento di operatori privati.
Al di là comunque delle criticità di ordine sovranazionale (21), resta l’esigenza indifferibile di una profonda riforma delle regole di riscossione dei tributi comunali, se non altro, per consentire agli stessi enti impositori di esercitare con pienezza i propri poteri di auto organizzazione. Occorre pertanto, in via del tutto principale, superare in via netta e definitiva qualunque collegamento tra l’ingiunzione e il R.D. n. 639/1910, assicurandone a pieno la funzione di strumento equipollente al ruolo di riscossione.
Dott. Luigi Lovecchio
(1) In Boll. Trib. On-line.
(2) L’ultima delle quali, valevole fino al 30 giugno 2017, contenuta nell’art. 2, primo comma, del D.L. n. 193/2016.
(3) Corte Giust. UE, sez. II, 10 maggio 2012, cause riunite da C-357/10 a C-359/10, in Boll. Trib. On-line.
(4) Che era e rimane una prerogativa del sistema pubblico di riscossione.
(5) Che costituiscono la grande maggioranza dei Comuni italiani.
(6) Riferita ovviamente agli incassi attesi dal recupero coattivo.
(7) Proprio per cercare di risolvere questa problematica nelle Regioni Emilia Romagna e Toscana si è ricorsi a una gara su base regionale per scegliere un unico soggetto affidatario della riscossione coattiva delle entrate comunali.
(8) Ex art. 35, comma 25, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
(9) Si pensi in primis all’anagrafe dei rapporti con gli enti finanziari.
(10) In realtà, considerati i rapporti di equipollenza tra ingiunzione e ruolo, sanciti nella disciplina di riferimento, dovrebbe applicarsi la regola opposta, e cioè tutte le disposizioni del titolo II sono compatibili con l’ingiunzione salvo che non se ne dimostri la assoluta estraneità al sistema dell’ingiunzione. Solo per fare un esempio delle difficoltà in cui si imbattono le prassi si pensi alla pretesa di attribuire all’ingiunzione una efficacia esecutiva limitata a 90 giorni, anziché a un anno, come chiaramente prescritto nell’art. 50 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
(11) Riproducendosi in pratica tutte le opzioni gestionali già a disposizione degli enti, ovverosia l’affidamento a Equitalia, seppure giustificato solo in via transitoria nelle more del potenziamento dell’assunzione in proprio del servizio, la gestione diretta e l’affidamento all’esterno con procedura a evidenza pubblica.
(12) Quali le fusioni, le scissioni e le successioni.
(13) Che ha espunto il riferimento alla possibilità di affidare anche le attività di accertamento dei tributi locali, in palese contrasto, tra l’altro, con lo stesso Statuto del nuovo ente che si limita a contemplare la sola riscossione.
(14) Questo valeva ad esempio per l’IMU ma non per la TASI e l’imposta di soggiorno, che non richiamano in alcun punto la facoltà di coinvolgere la società pubblica di riscossione.
(15) Si tratta infatti di una norma pensata, con tutta evidenza, per contrastare fenomeni di appropriazione indebita da parte di operatori privati con pochi scrupoli che non ha quindi ragion d’essere in un contesto di riscossione in mano pubblica.
(16) Che secondo gli ultimi orientamenti del Consiglio di Stato sarebbe necessario solo con riferimento a rapporti di tipo concessorio e non di mero supporto all’attività del Comune; in quest’ultimo caso, infatti, l’iscrizione all’albo non sarebbe necessaria in quanto irragionevolmente limitativa del confronto concorrenziale: si veda, tra le ultime, Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2017, n. 380, in Boll. Trib. On-line.
(17) Al riguardo si rinvia a “La riscossione in Italia, Germania, Spagna, Francia e Regno Unite”, a cura della Fondazione Bruno Visentini, ricerche del comitato scientifico, lavoro coordinato dal prof. Fabio Marchetti, dal prof. Giuseppe Melis e dell’avv. Alfonso Papa Malatesta.
(18) La Direction generale des douanes et droit indirects.
(19) Da tale punto di vista, se si vuole, il passaggio all’Agenzia delle entrate presenta maggiori garanzie rispetto al mantenimento in capo a una società per azioni, seppure appartenente al perimetro degli enti pubblici.
(20) IMU e TASI, ma anche la TARI può, seppure non in via obbligatoria, essere riscossa con lo stesso mezzo.
(21) A nostro avviso per l’appunto non insuperabili.