1. Premessa
L’annotata ordinanza offre l’occasione per affrontare una questione di grandissimo interesse, ovvero se sia ammissibile l’istanza di sospensione di cui all’art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, dell’iscrizione ipotecaria eseguita dall’agente della riscossione sull’immobile di proprietà del debitore.
In un periodo in cui le cronache raccontano di un ricorso ormai sistematico di Equitalia s.p.a. alle c.d. “misure cautelari” previste dal D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 [il riferimento, in particolare, è proprio all’iscrizione di ipoteca sull’immobile del debitore (art. 77) e al fermo dei beni mobili registrati (art. 86)], sapere se nelle more del processo tributario è possibile neutralizzare l’esecuzione delle stesse, almeno temporaneamente e fino alla pronuncia di merito, ha certamente un grande rilievo.
Nonostante la sintetica motivazione addotta dai giudici nisseni, dovuta evidentemente alla sommarietà della cognizione che caratterizza i procedimenti cautelari, dall’ordinanza in esame è comunque possibile trarre il nucleo essenziale delle ragioni poste a fondamento della decisione di inammissibilità dell’istanza di sospensione proposta dal ricorrente, ragioni che, in sede di esame, metteremo a confronto con quelle addotte da altra giurisprudenza di merito che, viceversa, ha giudicato ammissibile la suddetta istanza di sospensione (1).
2. Le ragioni della inammissibilità della sospensione
Nell’ambito di un procedimento nel quale era stata impugnata un’iscrizione ipotecaria eseguita dall’agente della riscossione, la Commissione tributaria provinciale di Caltanissetta era chiamata a pronunciarsi anche sulla richiesta, formulata dal ricorrente, di sospensione dell’atto impugnato a norma dell’art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992.
Il Collegio nisseno, preliminarmente, ha evidenziato che a norma della suddetta disposizione «il ricorrente, se dall’atto impugnato può derivargli un danno grave ed irreparabile, può chiedere alla commissione provinciale competente la sospensione dell’esecuzione dell’atto stesso», formulazione, hanno ritenuto i giudici, inequivocabile nello stabilire che oggetto della sospensione è e non può che essere l’esecuzione dell’atto opposto.
Tuttavia, ha proseguito la Commissione, una esecuzione (e l’eventuale correlativa sospensione) non può ipotizzarsi per tutti gli atti, ma «solo per gli atti che costituiscono titolo esecutivo (e che dunque possono fondare un’azione esecutiva)».
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Poiché l’iscrizione ipotecaria non ha natura esecutiva bensì costitutiva, «posto che il relativo diritto viene ad esistenza solo con l’iscrizione», deve ritenersi che essa non sia suscettibile di esecuzione e, pertanto, non se ne può disporre la sospensione ex art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992, il cui oggetto, come abbiamo visto, è rappresentato esclusivamente dalla “esecuzione dell’atto impugnato”.
Di qui la decisione di dichiarare inammissibile l’istanza di sospensione proposta dal ricorrente.
3. Le ragioni dell’ammissibilità della sospensione
Come già segnalato in premessa, sulla specifica questione che ci occupa la giurisprudenza tributaria di merito non ha espresso un orientamento univoco.
Accanto a Commissioni provinciali che hanno aderito alla tesi dei giudici nisseni, ovvero dell’inammissibilità dell’istanza di sospensione dell’iscrizione ipotecaria (2), vi sono decisioni di segno opposto, che hanno invece giudicato ammissibile e (eventualmente) concedibile quella sospensione.
La Commissione tributaria provinciale di Frosinone, in particolare, ha ritenuto che con la sospensione del provvedimento di iscrizione di ipoteca è possibile impartire all’esattore un ordine di «non facere», evitando che lo stesso possa procedere alla vendita del bene ipotecato prima che sia intervenuta una sentenza di merito. Lo stesso esattore evidentemente «non potrà procedere alla vendita forzosa del bene ipotecato anche se il bene non rientrerà comunque nella disponibilità del contribuente sino ad un’eventuale pronuncia di merito favorevole» (3).
Ad analoga conclusione, successivamente, è pervenuta la Commissione tributaria provinciale di Milano, precisando che la concessione della sospensione dell’iscrizione ipotecaria assicura «un diritto cautelare di difesa costituzionalmente garantito, almeno fino al momento della pronuncia di merito» (4).
4. La natura dell’iscrizione ipotecaria
Siamo del parere che, in punto di diritto, le motivazioni addotte dalla Commissione tributaria provinciale di Caltanissetta, nell’annotata pronuncia, risultino certamente più rigorose e aderenti al testo dell’art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992, rispetto alle motivazioni che sorreggono le decisioni di segno contrario.
Non è un caso se coloro che hanno commentato per primi le ordinanze che concedevano la sospensione dell’iscrizione ipotecaria hanno espresso condivisione principalmente per la “giustizia sostanziale” che caratterizzava quei provvedimenti, privilegiando in tale giudizio, prima che il rigoroso rispetto delle norme processuali, la garanzia per l’esecutato di non subire, almeno fino alla prima pronuncia di merito, gravi e irreparabili “danni all’immagine” e la perdita di credibilità presso banche, fornitori e clienti (5).
Purtuttavia, è opinione di chi scrive che l’art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992, stabilendo una “regola processuale”, debba essere interpretato con rigore, privilegiandosi il rispetto della forma oltreché della sostanza.
Ne consegue che l’ammissibilità della sospensione giudiziale dell’iscrizione ipotecaria di cui all’art. 77 del D.P.R. n. 602/1973 può essere riconosciuta soltanto se, rispetto a tali “provvedimenti” (6), si ritiene che sussistano le condizioni e i presupposti previsti dall’art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992, ovvero se si ritiene che tali atti siano suscettibili di “esecuzione” e, dunque, di eventuale sospensione da parte del giudice tributario.
Condividiamo, in altri termini, l’assunto dei giudici nisseni quando affermano che il provvedimento, che accoglie l’istanza di cui all’art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992, non può che essere di sospensione della “esecuzione” dell’atto impugnato e, se tale atto, qualunque ne sia la ragione, non è suscettibile di “esecuzione”, nessuna sospensione può essere concessa dal giudice adito per la sua impugnazione; non condivisibili, invece, le conclusioni raggiunte sul presupposto, erroneo, che l’atto di iscrizione ipotecaria non sia suscettibile di “esecuzione” ovvero che non abbia anche natura “propriamente esecutiva”.
Fatta questa premessa, vogliamo adesso verificare se davvero, come si afferma nell’ordinanza in commento, l’iscrizione ipotecaria eseguita dall’agente della riscossione non abbia “natura esecutiva”, ma abbia invece “natura costitutiva”, ciò che la renderebbe non suscettibile di esecuzione e, per tale ragione, non suscettibile di sospensione.
Sebbene persista una preoccupante incertezza della stessa Corte di Cassazione nel qualificare l’iscrizione ipotecaria di cui all’art. 77 del D.P.R. n. 602/1973 alla stregua di un «atto preordinato e strumentale all’espropriazione immobiliare», registrandosi, dopo numerose pronunce in tal senso (7), recenti arresti che disconoscono tale qualificazione (8), su un dato sembra che ormai non residuino più dubbi ovvero sulla “natura propriamente esecutiva” del suddetto provvedimento (9).
Invero, sia che si consideri l’iscrizione ipotecaria dell’agente della riscossione quale «atto preordinato e strumentale all’espropriazione immobiliare», che al pari del fermo dei beni mobili registrati «trova la sua esclusiva collocazione funzionale nell’ambito della espropriazione forzata» (10), sia che la si consideri un atto che assolve ad «un’autonoma funzione anticipatoria e cautelativa» (11) la cui adozione si riferisce «ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria» (12), essa ha e non può che avere “natura esecutiva”, nel primo caso per via della sua “collocazione funzionale”, nel secondo caso per via della sua “autonoma funzione anticipatoria”.
A conforto di quanto precede, riteniamo significativa la precisazione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che, chiamate a dirimere, nell’ambito dello stesso processo, una questione di giurisdizione (tra giudice ordinario e giudice tributario) e una questione di competenza funzionale (tra tribunale e giudice di pace), hanno affermato: «la natura propriamente esecutiva del provvedimento (come dell’afferente preavviso) di “iscrizione di ipoteca” e/o di “fermo di beni mobili registrati” esclude la competenza del giudice di pace, appartenendo la stessa unicamente al Tribunale» (13).
Altrettanto significativo ci sembra l’orientamento espresso dalla giurisprudenza di merito, già oltre dieci anni fa, con riferimento all’omologo istituto del fermo amministrativo dei beni mobili registrati, secondo cui «il Giudice dell’esecuzione civile è competente a provvedere sulla sospensione degli effetti del fermo amministrativo – che si inserisce in un procedimento di esecuzione forzata come preliminare e cautelare in vista di un pignoramento – come alla sospensione della esecuzione cui il fermo è preliminare per accertare se il bene mobile registrato e soggetto al fermo è (successivamente) pignorabile o no» (14).
5. Conclusioni
Alla luce delle considerazioni che precedono, ci sembra plausibile concludere che l’iscrizione ipotecaria di cui all’art. 77 del D.P.R. n. 602/1973, oltre a svolgere una funzione “anticipatoria e cautelativa” rispetto all’espropriazione forzata del credito, abbia anche natura “propriamente esecutiva”, ragione per la quale essa deve ritenersi suscettibile di “esecuzione” e, per quanto precisato in precedenza, suscettibile anche di sospensione ex art. 47 del D.Lgs. n. 546/1992.
Dott. Domenico Carnimeo
(1) Dell’esistenza di un contrasto giurisprudenziale sulla specifica questione di cui ci stiamo occupando riferisce D. Chindemi, Limiti alla iscrizione ipotecaria e legittimazione del concessionario della riscossione, in Resp. civ. prev., 2012, 907.
(2) Il riferimento è a Comm. trib. prov. di Lecco, sez. II, 3 maggio 2011, ord. n. 351, citata da D. Chindemi, op. cit.
(3) Comm. trib. prov. di Frosinone, sez. II, 11 luglio 2011, ord. n. 145, in Boll. Trib. On-line.
(4) Il riferimento è a Comm. trib. prov. di Milano, sez. I, 3 luglio 2012, ord. n. 202, di cui riferiscono B. Fuoco – N. Fuoco, in Italia Oggi del 6 luglio 2012.
(5) Il riferimento è agli Autori citati in nota sub 4).
(6) Sulla natura provvedimentale dell’iscrizione ipotecaria ved. S. La Rosa, L’iscrizione di ipoteca sugli immobili ed il fermo dei beni mobili registrati nella procedura esattoriale e nel processo tributario, in Riv. dir. trib., 2008, 335.
(7) Si sostiene che l’ipoteca prevista dall’art. 77 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, rappresenti un «atto preordinato e strumentale all’espropriazione immobiliare» in Cass., sez. un., 22 febbraio 2010, n. 4077, in Boll. Trib., 2012, 298, con nota di A. Fanelli, L’iscrizione ipotecaria e la giurisdizione tributaria; in Cass., sez. un., 12 aprile 2012, n. 5771, in Boll. Trib. On-line; nonché, ancora di recente, in Cass., sez. trib., 26 settembre 2012, n. 16348, ivi.
(8) Si afferma che «l’iscrizione ipotecaria non può essere considerata quale mezzo preordinato all’espropriazione forzata, atteso quanto si evince dalla lettera dell’art. 77 citato, il quale, al secondo comma, prevede che, “prima di procedere all’esecuzione, il concessionario deve iscrivere ipoteca”, e, al primo comma, richiama esclusivamente il primo e non anche l’art. 50, comma 2, del D.P.R. n. 602 del 1973», in Cass., sez. VI, 21 marzo 2013, ord. n. 7239, in Boll. Trib. On-line; già in precedenza, e con maggiore puntualità, si era stabilito che «l’iscrizione ipotecaria (secondo quanto deduce per espresso disposto dall’art. 77 citato, comma 2, nel quale si dice che “prima di procedere all’esecuzione, il concessionario deve iscrivere ipoteca”), come questa Corte ha chiarito nell’ordinanza n. 14831/2008 a proposito dell’omologo istituto del fermo amministrativo, non può più essere considerato quale “mezzo preordinato all’espropriazione forzata” che “si inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale quale mezzo di realizzazione del credito”, di fronte alla chiara volontà del legislatore (manifestata con la modifica dell’art. 19 del D.Lgs. n. 546 del 1992 portata dal D.L. n. 223 del 2006) di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata. In quest’ottica è infatti prevalsa la tesi che l’adozione dell’atto in questione si riferisca ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria», in Cass., sez. VI, 20 giugno 2012, ord. n. 10234, in Boll. Trib. On-line.
(9) Così Cass., sez. un., 12 ottobre 2011, n. 20931, in Boll. Trib. On-line.
(10) Così ancora Cass. n. 20931/2011, cit.
(11) L’espressione riportata nel commento si rinviene in Cass. n. 5771/2012, cit., nell’ambito della ricostruzione delle diverse opzioni interpretative sulle quali si era registrato il contrasto che il Supremo Consesso era chiamato a dirimere.
(12) L’affermazione è in Cass. n. 10234/2012, cit.
(13) Cfr. Cass. n. 20931/2011, cit.
(14) Così Trib. Novara 9 maggio 2003, n. 150007, in Boll. Trib. On-line.
Imposte e tasse – Riscossione coattiva – Iscrizione di ipoteca eseguita dall’agente della riscossione ex art. 77 del D.P.R. n. 602/1973 – Ha natura costitutiva – Sospensione del provvedimento da parte della Commissione tributaria – Esclusione – Istanza di sospensione – Inammissibilità – Consegue.
L’iscrizione ipotecaria eseguita dall’agente della riscossione a norma dell’art. 77 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, non ha natura esecutiva bensì costitutiva posto che il relativo diritto viene ad esistenza solo con l’iscrizione, di talché non è suscettibile di sospensione, ex art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, da parte della Commissione tributaria provinciale.
[Commissione trib. provinciale di Caltanissetta, sez. III (Pres. Brancato, rel. Porracciolo), 23 maggio 2013, ord. n. 231]
Letti gli atti, osserva quanto segue.
L’art. 47, 1° comma, d.lgs. 546/1992 dispone che “il ricorrente, se dall’atto impugnato può derivargli un danno grave ed irreparabile, può chiedere alla commissione provinciale competente la sospensione dell’esecuzione dell’atto stesso”.
Ai sensi di tale previsione, dunque, l’oggetto della sospensione del provvedimento impugnato è (inequivocabilmente) rappresentato dall’esecuzione dello stesso.
Ora, mutuando dalla Cassazione l’elaborazione giurisprudenziale in materia di sospensione dell’efficacia esecutiva o dell’esecuzione della sentenza impugnata (art. 283 c.p.c.), va osservato che solo per gli atti che costituiscono titolo esecutivo (e che dunque possono fondare un’azione esecutiva) può ipotizzarsi un’esecuzione e una correlativa sospensione della stessa: “il concetto stesso di esecuzione postula, infatti, una esigenza di adeguamento della realtà al decisum, che, evidentemente, manca sia nelle pronunce di natura costitutiva che in quelle di accertamento” (in questi termini la motivazione di Cass. 1037/99; sostanzialmente conforme Cass. 7369/09).
Alla luce di quanto precede è dunque evidente che l’istanza di sospensione di cui si discute in questa sede è inammissibile, giacché, come condivisibilmente affermato da dottrina e giurisprudenza (si veda Cass. 14675/03), l’atto che dovrebbe sospendersi (un’iscrizione ipotecaria) ha natura non esecutiva ma costitutiva, posto che il relativo diritto viene ad esistenza solo con l’iscrizione.
Osserva, infine, la Commissione che nell’indice degli atti prodotti da Serti si fa riferimento, al punto 4, all’avviso di iscrizione ipotecaria datato 16 gennaio 2006 e alla relativa notifica, della quale, tuttavia, non si è rinvenuto l’avviso di ricevimento. Ritenutolo, dunque, opportuno ai fini della decisione, Serit va invitato a depositare, in originale o in copia, detto avviso.
P.Q.M. – Dichiara inammissibile l’istanza di sospensione indicata in epigrafe;
rinvia, per la decisione, all’udienza del 19 settembre 2013, invitando Serit a depositare, in originale o in copia, l’avviso di ricevimento dell’iscrizione ipotecaria datata 16 gennaio 2006.