Sussiste il diritto di accesso, su richiesta dell’interessato, alla denuncia presentata dall’Amministrazione finanziaria alla Procura della Repubblica riguardo alla condotta tenuta dal contribuente, mentre non sussiste il predetto diritto di accesso per i documenti che rientrano “tra gli atti afferenti alla strategia difensiva di un contenzioso tributario ancora pendente”, quali la determinazione dell’Amministrazione finanziaria di rinunciare all’impugnazione della quasi totalità dei capi di una sentenza della Commissione tributaria.
[Consiglio di Stato, sez. IV (Pres. Leoni, rel. Forlenza), 10 agosto 2011, sent. n. 4769, ric. Cognis s.p.a. c. Agenzia delle entrate]
FATTO – (Omissis)[1].
DIRITTO – L’appello è parzialmente fondato e deve essere, pertanto, accolto in relazione al primo motivo proposto.
Oggetto dell’istanza di accesso (negato dall’Agenzia delle Entrate) è, innanzi tutto, la denuncia dalla stessa inoltrata alla Procura della Repubblica, che costituisce il presupposto per l’estensione all’anno 2004 della verifica fiscale già avviata per gli anni 2005-2007.
Osserva il Collegio che, in linea generale, non può essere negato l’accesso a documenti che riguardano espressamente la posizione giuridica dell’istante e che possono essere da questi utilizzati a fini di tutela giurisdizionale.
A tale regola non si sottrae, in virtù della sua stessa natura, la denuncia presentata da un privato ad una pubblica amministrazione, ovvero anche da un soggetto pubblico all’autorità giudiziaria, poiché, per un verso, l’ordinamento giuridico non tutela il diritto all’anonimato del denunciante (Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 2007 n. 3601), anzi, prevedendo espressamente il reato di calunnia, impone una precisa assunzione di responsabilità a carico dello stesso; per altro verso, non può in tal modo comprimersi il diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale.
Ciò a maggior ragione nel caso in cui la denuncia presentata, per un verso intende offrire alla verifica all’autorità giudiziaria la notitia criminis, e quindi la possibilità di verifica della sussistenza nel fatto degli elementi costitutivi del reato, per altro verso, costituisce il presupposto per l’estensione di una verifica fiscale ad altra annualità, e quindi l’avvio di un ulteriore procedimento di verifica tributaria.
Occorre, inoltre, osservare che l’art. 329, comma 1, c.p.p., prevede che “gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari”.
L’art. 114, comma 1, c.p.p., che disciplina il “divieto di pubblicazione di atti e di immagini”, dispone, proprio in riferimento agli atti coperti da segreto ai sensi dell’art. 329 c.p.p., che “è vietata la pubblicazione, anche parziale o per riassunto, con il mezzo della stampa o con altro mezzo di diffusione, degli atti coperti dal segreto o anche solo del loro contenuto”.
Orbene, è del tutto evidente che non costituisce “atto di indagine” la notitia criminis (costituendo essa delle indagini il presupposto), e, in particolare, la denuncia inoltrata alla Procura della Repubblica (Cass. Pen., sez. I, 9 marzo 2011 n. 13494, che esclude da tale categoria i documenti di origine extraprocessuale acquisiti ad un procedimento, non compiuti dal P.M. o dalla polizia giudiziaria).
La natura di atto di indagine della denuncia presentata dall’amministrazione pubblica nell’esercizio delle proprie funzioni è stata già esclusa, peraltro, dalla giurisprudenza amministrativa, che, sussistendo i presupposti di legge, ne ha già riconosciuto l’accessibilità (Cons. Stato, sez. VI, 29 luglio 2009 n. 4716; sez. VI, 9 dicembre 2008 n. 6117).
Ed a tali fini, è del tutto inconferente che la denuncia, ex art. 373, comma 5, c.p.p., sia conservata, unitamente agli altri atti di indagine, nel fascicolo del Pubblico Ministero.
Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto in relazione al primo motivo proposto, restando, ovviamente, fermo il potere dell’amministrazione di verificare l’esistenza di ulteriori ragioni ostative all’accesso all’atto suddetto.
L’appello non può essere, invece, accolto in relazione al secondo motivo proposto, in quanto, come condivisibilmente affermato dalla sentenza appellata, oggetto dell’accesso sono documenti – quali la determinazione dell’amministrazione di rinunciare all’impugnazione della quasi totalità dei capi della sentenza della Commissione tributaria – che rientrano “tra gli atti afferenti alla strategia difensiva di un contenzioso tributario ancora pendente”.
Si tratta, dunque, di atti per i quali la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, afferendo gli stessi all’esercizio del diritto di difesa dell’amministrazione, nega la sussistenza del diritto di accesso (Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2003 n. 6200; sez. V, 26 settembre 2000 n. 5105; sez. IV, 8 febbraio 2001 n. 513; sez. V, 15 aprile 2004 n. 2163).
Né assume rilievo la circostanza, dedotta dall’appellante, della formazione del giudicato sui capi della sentenza non impugnati, posto che il giudizio è tuttora pendente, sia pure limitatamente alla parte della sentenza oggetto di impugnazione, e la decisione di prestare acquiescenza a parte della pronuncia ben può essere parte di una più complessiva strategia processuale.
Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto, limitatamente al primo motivo proposto, con conseguente riforma della sentenza appellata e parziale accoglimento del ricorso proposto in I grado, limitatamente alla sussistenza del diritto di accesso alla denuncia presentata dalla Agenzia delle Entrate.
L’accoglimento solo parziale dell’appello giustifica la compensazione tra le parti delle spese, diritti ed onorari del giudizio.
P.Q.M. – Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da Cognis s.p.a. (n. 4006/2011 r.g.), lo accoglie, nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie in parte il ricorso proposto in I grado.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
L’accesso agli atti tributari
1. L’accesso all’atto tributario
Quando – assai opportunamente, ma pur sempre con grave ritardo rispetto ai tempi della trasparenza sottesi dal precetto del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97, primo comma, Cost.) – il legislatore italiano fissò le norme generali in tema di accesso, approvando quella pietra miliare nei rapporti fra cittadino (e non) e mano pubblica che fu ed è la legge 7 agosto 1990, n. 241, non dimenticò di sottolineare la straordinarietà della materia tributaria. Sancì infatti, all’art. 24, primo comma, lett. b), che le (meditate e meticolose) disposizioni del corpus normativo nel suo complesso non trovavano applicazione «nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano».
Procedure tipiche, queste ultime, a normare le quali sarebbe intervenuto, con l’autorevolezza di fonte paracostituzionale a varie riprese (ma non senza oscillazioni) conferitagli dalla più alta giurisprudenza, lo Statuto dei diritti del contribuente (legge 27 luglio 2000, n. 212). Il quale non mancò a sua volta di curare alcuni profili di decisiva importanza nella relazione fra singolo e Amministrazione finanziaria: in primo luogo, appunto, l’aspetto della «effettiva conoscenza da parte del contribuente degli atti a lui destinati» (art. 6, primo comma, primo periodo). Riferimento cui se ne possono aggiungere, a corredo del concetto, altri assai pregnanti, come il diritto del privato alla «chiarezza e motivazione degli atti» (art. 7), la «rimessione in termini nel caso in cui il tempestivo adempimento di obblighi tributari è impedito da cause di forza maggiore» (art. 9), la «tutela dell’affidamento e della buona fede» (art. 10), e ancora, non ultimo, quell’«interpello del contribuente» che storicamente ha aperto la porta alla fase del contraddittorio e con essa a un nuovo taglio, più maturo ed equilibrato, del rapporto fra le due parti dialetticamente contrapposte.
Ciò nonostante, una variante rispetto al genus di atto amministrativo tuttora grava sulla species atto tributario. Quanto al primo, infatti, muovendo dalla ineludibile premessa per cui «in linea generale, non può essere negato l’accesso a documenti che riguardano espressamente la posizione giuridica dell’istante e che possono essere da questi utilizzati a fini di tutela giurisdizionale» (1), ai diretti interessati è dato conoscere immediatamente tenore, contenuto e portata degli atti loro attinenti [art. 22, primo comma, lett. b), della legge n. 241/1990], pur nel rispetto delle posizioni attribuite ai controinteressati [art. 22, primo comma, lett. c)] (2), e financo di essere ascoltati prima dell’emissione dell’atto conclusivo (artt. 9 e 10) (3) nonché di ricevere informazione preventiva del rigetto delle loro attese (art. 10-bis) (4). Quanto invece al provvedimento tributario, secondo giurisprudenza costante, «l’inaccessibilità è temporalmente limitata alla fase di pendenza del procedimento tributario e viene meno una volta adottato il provvedimento definitivo di accertamento dell’imposta dovuta» (5).
2. L’accesso alla denuncia penale a contenuto tributario
La prospettiva muta radicalmente quando si verte – ed è la vicenda studiata dalla sentenza in commento – in tema di denuncia penale, dove la natura tributaria della materia non è tale da aprire a deroghe o preclusioni di sorta in fatto di accesso; in siffatta ottica, al documento tributario non è riservato un regime diverso da quello concepito in generale per il documento amministrativo (6), neppure in ragione del destinatario della comunicazione – il magistrato penale – e della peculiarità del rito di cui quegli è titolare esclusivo a fronte di una notitia criminis, per quanto dettagliata e qualificata essa sia (e capace, per ciò solo, di avere implicazioni del massimo peso). Anzi, è proprio sulla scorta di una accurata analisi della disciplina regolatrice di detta procedura che il Consiglio di Stato ha ritenuto di escludere la legittimità di qualsiasi diniego eventualmente opposto dall’Agenzia delle entrate all’ostensione della denuncia da essa inoltrata all’Autorità giudiziaria.
La decisione, non nuova, appare pienamente condivisibile (7). Ciò perché la facoltà di accesso, intesa come «il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi» [art. 22, primo comma, lett. a), della legge n. 241/1990], fonda un «principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza» (art. 22, secondo comma); facoltà il cui esercizio – espressione di una regola-base posta a bastione del paradigma della trasparenza (8) – va sempre riconosciuto «nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi» (art. 23, primo comma, primo periodo) (9), potendo essere ricusato – in via di eccezione alla regola-base (10) – solo nei casi espressamente enunciati dalla legge all’art. 24 della legge n. 241/1990, ivi ricorrendo diversi (ed evidentemente incompatibili) interessi giuridici protetti valutati dal legislatore come meritevoli di più alto pregio.
La fattispecie della denuncia penale – dell’esposto cioè che, per dovere d’ufficio, è inoltrato da chi vi è tenuto all’autorità inquirente al fine di stimolarne le competenti iniziative (11) – non si differenzia dunque, in parte qua, dagli altri documenti formati dalla pubblica Amministrazione. Anche per la denuncia penale occorre verificare se sussiste, in base a qualche altra fonte dell’ordinamento positivo, quel «divieto di divulgazione espressamente previsto» cui allude l’art. 24, primo comma, lett. a), per dare corpo alla sovversione della regola. Articolo 24 che, in ogni caso, introduce sì una simile eventualità, ma non senza, appena oltre, ribadire la finalità di fondo della legge disponendo, all’ultimo capoverso, che «deve essere comunque garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici».
Orbene, la risposta all’odierno interrogativo discende dalla triangolazione fra il citato art. 24 della legge n. 241/1990 e due passaggi del rito penale, gli artt. 114 e 329 c.p.p., i quali rispettivamente prevedono l’inaccessibilità «anche parziale o per riassunto, con il mezzo della stampa o con altro mezzo di diffusione, degli atti coperti dal segreto» (art. 114, primo comma, c.p.p.) (12) e in particolare quella degli «atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria … fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari» (art. 329, primo comma, c.p.p.). Detto altrimenti, la denuncia – pur entrando in quello che in gergo è definito il contenitore processuale tramite l’acquisizione ordinata dal suo regista principe, il magistrato – non è coperta dal segreto perché non materializza un atto di indagine condotto dal pubblico ministero o dal personale della polizia giudiziaria, non rientra cioè fra «gli atti di indagine effettuati direttamente o per iniziativa (o delega) dei predetti organi pubblici (esami di persone informate, interrogatori di indagati, confronti, ricognizioni ecc.)» appunto perché non trova il «proprio momento genetico, e la strutturale ragion d’essere, in tali organi»; dal canto suo «la logica giuridica impone di escludere che qualità e matrice genetica di un documento perdano valore e significato, o li cambino, in forza della disposta acquisizione processuale» (13).
Conclusione rafforzata dall’evidenza che «la denuncia non può considerarsi un fatto circoscritto al solo autore e all’Amministrazione competente al suo esame e all’apertura dell’eventuale procedimento, ma riguarda direttamente anche i soggetti “denunciati”, i quali ne risultano comunque incisi [di talché] non può dubitarsi che colui, il quale subisce un procedimento di controllo o ispettivo, abbia un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti amministrativi utilizzati nell’esercizio del potere di vigilanza, a cominciare dagli atti d’iniziativa e di preiniziativa, quali appunto denunce o esposti» (14).
Una precisazione, con connesso distinguo, quanto mai necessaria a questo punto: il discorso fatto vale «solo se la denuncia è presentata dalla pubblica amministrazione nell’esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative e non se essa lo fa nell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall’ordinamento [perché in quest’ultimo caso] si è in presenza di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241/1990» (15).
3. L’accesso agli atti di consulenza a contenuto tributario
Anche la seconda massima si conforma all’indirizzo consolidato dei giudici amministrativi, fermi nell’escludere l’ostensibilità della documentazione interna alla pubblica Amministrazione consistente nella manifestazione di consulenza resa dagli organi preposti alla difesa (appartenenti o meno agli organici dell’ente) che si sia tradotta in appunti e consigli specifici spendibili a fini di lite (a nulla rilevando se, di fatto, tale utilizzo sia poi avvenuto) e magari pure in «valutazioni riguardanti possibili ulteriori controversie» (16); altro, ben altro è se l’apporto consulenziale, intervenuto nella fase prodromica all’adozione dell’atto, ha costituito l’ossatura della determinazione finale degli organi di amministrazione attiva, ricevendo per ciò stesso una espressa enunciazione nel corpo di essa (nulla però cambierebbe se la menzione espressa fosse mancata) (17). Il punto di discrimine è dunque dato «non dalla natura dell’atto [che è e resta d’indole forense], ma dalla sua funzione» (18).
La regola assurge a valore generale dell’ordinamento, che vuole coperti dalla prerogativa della riservatezza la corrispondenza e, più in generale, le concertazioni intercorse fra il soggetto coinvolto nella vicenda e il soggetto consultato (purché e in quanto tecnicamente a ciò qualificato) sul merito della (anche solo virtuale) controversia. Il tema, a ben vedere, è più semplicemente quello del segreto professionale (19), istituto però da leggersi, nel campo di odierno interesse, secondo l’accezione più ampia, specie ricordando che assai variegato è lo spettro di professionalità abilitate a prestare assistenza tecnica nel contenzioso tributario (art. 12, primo comma, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546).
Certo, non è un caso che a pietra miliare della risposta al quesito sia stato eletto dalla giurisprudenza amministrativa il D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200, recante la disciplina delle categorie di documenti dell’Avvocatura dello Stato sottratti al diritto di accesso, il cui art. 2 proibisce la divulgazione per «a) pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza; b) atti defensionali; c) corrispondenza inerente agli affari di cui ai punti a) e b)» (20). Ciò nondimeno, un siffatto riscontro si colloca come puntuale e convinto continuum con le regole valide per la funzione forense in generale, applicabili quindi anche agli avvocati del libero foro e ai loro clienti (di natura pubblica o privata che sia) (21). In entrambi i casi è in gioco la salvaguardia della riservatezza sulla strategia processuale della parte, la quale «non è tenuta a rivelare ad alcun soggetto e, tanto meno, al proprio contraddittore, attuale o potenziale, gli argomenti in base ai quali intende confutare le pretese avversarie» (22).
Lo spartiacque fra le due alternative (pubblicazione o meno) transita dunque unicamente attraverso l’identificazione del momento in cui la consulenza è richiesta e svolta: se in vista dell’adozione del provvedimento, allora il documento a contenuto legale è pubblicabile (beninteso ricorrendone tutte le altre condizioni soggettive e oggettive); se in funzione della difesa a fronte di una controversia già promossa o anche solo ventilata, no. Illuminante la decisione che, guardando alle «consulenze legali esterne, alle quali l’amministrazione può ricorrere in diverse forme e in diversi momenti dell’attività amministrativa di sua competenza», distingue fra «ipotesi in cui il ricorso alla consulenza legale esterna si inserisce nell’ambito di un’apposita istruttoria procedimentale … con funzione endoprocedimentale e il parere è poi richiamato nella motivazione dell’atto finale» (dove il parere stesso è «soggetto all’accesso, perché oggettivamente correlato a un procedimento amministrativo») e ipotesi in cui «la consulenza si manifesta dopo l’avvio di un procedimento contenzioso (giudiziario, arbitrale o anche meramente amministrativo) oppure dopo l’inizio di tipiche attività precontenziose e l’amministrazione si rivolge a un professionista di fiducia al fine di definire la propria strategia difensiva (accoglimento della pretesa, resistenza in giudizio, adozione di eventuali provvedimenti di autotutela ecc.)».
A differenza del primo ventaglio di eventi, dove il parere «decade a mero elemento istruttorio» (23), nel secondo ventaglio i contatti intrattenuti dalla pubblica Amministrazione cliente con il suo patrono (elettivo o istituzionale interno) (24) sono governati da un codice comportamentale ispirato a discrezione e riserbo, lo stesso che «mira a tutelare non solo l’opera intellettuale del legale, ma anche la stessa posizione dell’amministrazione, la quale, esercitando il proprio diritto di difesa protetto costituzionalmente, deve poter fruire di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento» (25).
Avv. Valdo Azzoni
(1) Così, nell’incipit della sezione motiva, la sentenza in commento. Peraltro il diritto di accesso «non costituisce una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, essendo in realtà diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita» (TAR Lazio – Roma, sez. I-quater, 2 dicembre 2010, n. 35020, in Giur. amm., 2010, II, 1548). È insomma un valore in sé, prima e oltre che un supporto difensivo.
(2) Alla stregua delle norme rispettivamente richiamate nel testo, sono interessati «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso»; sono invece controinteressati «tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza».
(3) Art. 9 («Intervento nel procedimento») della legge n. 241/1990: «Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento». Art. 10 («Diritti dei partecipanti al procedimento») della legge n. 241/1990: «I soggetti di cui all’art. 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’art. 9 hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’art. 24; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento».
(4) Art. 10-bis («Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza») della legge n. 241/1990: «Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda» (comma 1, primo periodo).
(5) Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 925, inGiur. amm., 2011, I, 9; e Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 53, ivi, 2010, I, 226.
(6) Ai sensi dell’art. 22, primo comma, lett. d), della legge n. 241/1990, è documento amministrativo la rappresentazione, comunque realizzata, del «contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».
(7) Già Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 1999, n. 22, inCons. Stato, 1999, I, 98, aveva stabilito che «in materia di accesso alla documentazione amministrativa deve escludersi che sia coperto da segreto istruttorio penale l’atto di denuncia dei fatti a carico del richiedente, rimesso dall’amministrazione alla magistratura inquirente, trattandosi di atto non riservato ai sensi dell’art. 329 c.p.p., emanato nello svolgimento di attività istituzionale amministrativa».
(8) Così Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2011, n. 942, inGiur. amm., 2011, I, 227.
(9) Assume rilievo in proposito il dettato dell’art. 6, secondo comma, della legge n. 241/1990: «La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti va esercitato il diritto di accesso è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente. Di tale trasmissione è data comunicazione all’interessato».
(10) Per Cons. Stato, sez. V, 26 settembre 2000, n. 5105, inForo amm., 2000, 9, «la legge n. 241/1990 ha ridimensionato la portata sistematica del segreto amministrativo, il quale, ora, non esprime più un principio generale dell’agire dei pubblici poteri, ma rappresenta un’eccezione al canone della trasparenza, rigorosamente circoscritta ai soli casi in cui viene in evidenza la necessità obiettiva di tutelare particolari e delicati settori dell’amministrazione».
(11) Art. 331 («Denuncia da parte di pubblici ufficiali e incaricati di un pubblico servizio») c.p.p.: «Salvo quanto stabilito dall’art. 347 [«Obbligo di riferire la notizia del reato»], i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio che, nell’esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di reato perseguibile di ufficio, devono farne denuncia per iscritto, anche quando non sia individuata la persona alla quale il reato è attribuito» (primo comma). In base alla medesima disposizione, vige l’obbligo di presentare o trasmettere la denuncia «senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria» (secondo comma). A questo punto «il pubblico ministero e la polizia giudiziaria prendono notizia dei reati di propria iniziativa e ricevono le notizie di reato presentate o trasmesse a norma degli articoli seguenti» (art. 330 c.p.p.). Ora, il rilievo che «l’atto contenente la notizia di reato e la documentazione relativa alle indagini sono conservati in apposito fascicolo presso l’ufficio del pubblico ministero assieme agli atti trasmessi dalla polizia giudiziaria a norma dell’art. 357» (art. 373, quinto comma, c.p.p.) non esclude a priori né impedisce di fatto – la sentenza del Consiglio di Stato qui esaminata lo afferma a chiare lettere – l’accesso dell’interessato alla denuncia, la quale non può che essere stata conservata nel relativo fascicolo tenuto dall’Ufficio promotore della denuncia.
(12) La sanzione si rinviene nell’art. 684 c.p. («Pubblicazione arbitraria di atti di un procedimento penale»), che punisce «chiunque pubblica, in tutto o in parte, anche per riassunto o a guisa d’informazione, atti o documenti di un procedimento penale, di cui sia vietata per legge la pubblicazione».
(13) Cass., sez. I pen., 9 marzo 2011, n. 13494, inRiv. pen., 2011, 6, 655, ove è decisa una vertenza attinente un’informativa dell’Agenzia delle entrate al Procuratore della Repubblica. Vi si legge, a puntualizzazione del concetto: «Né può darsi, a detto termine “atti compiuti”, di cui all’art. 329 c.p.p., significato così ampio da uscire dal suo intrinseco valore semantico. Solare è infine l’evidenza che, diversamente opinando, la disposta acquisizione in ambito processuale, a fini di indagine, renderebbe in pratica inutilizzabili, e resi vera lettera morta ad ogni altro fine, documenti che invece pacificamente conservano la loro piena e autonoma vitalità giuridica e operativa, dei quali proprio non si vede perché considerarli (dal momento dell’acquisizione processuale) fulminati dal vincolo di segretezza, quasi fossero, per ciò solo, oggetto di sequestro».
(14) Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3601, inForo amm. CDS, 2007, 6, 1929. La decisione muove dal presupposto che «la tolleranza verso denunce segrete e/o anonime è un valore estraneo al nostro ordinamento giuridico. Emblematico, in tal senso, è l’art. 111 Cost., che, nel sancire (come elemento essenziale del giusto processo) il diritto dell’accusato di interrogare o fare interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, inevitabilmente presuppone che l’accusato abbia anche il diritto di conoscere il nome dell’autore di tali dichiarazioni».
(15) Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2008, n. 6117, inForo amm. CDS, 2008, 12, 3415; per un’applicazione pratica del binomio, ved. Cons. Stato, sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4716, ivi, 2009, 7-8, 1828.
(16) TAR Calabria – Catanzaro, sez. I, 11 maggio 2010, n. 694, inGiur. amm., 2010, II, 756.
(17) Ved., fra le pronunce più recenti, Cons. Stato, sez. VI, 30 settembre 2010, n. 7237, inGiur. amm., 2010, I, 1098; e TAR Liguria, sez. II, 17 dicembre 2009, n. 3782, ivi, 2009, II, 1620.
(18) Così, ex pluribus, TAR Lazio – Roma, sez. III-quater, 27 agosto 2008, n. 7930, in Giur. amm., 2008, II, 1045.
(19) Cfr. TAR Campania – Napoli, sez. VI, 25 gennaio 2011, n. 437, inGiur. amm., 2011, II, 162; e TAR Sicilia – Catania, sez. III, 19 febbraio 2010, n. 341, ivi, 2010, II, 251. Secondo Cons. Stato, sez. IV, 27 agosto 1998, n. 1137, in Foro amm., 1998, 2056, «il segreto professionale di avvocati e procuratori trova specifica tutela negli artt. 622 c.p. [«Segreto professionale»] e 200 c.p.p. [«Rivelazione di segreto professionale»], e rientra, pertanto, a pieno titolo tra i casi di segreto, previsti dall’ordinamento, che, a norma dell’art. 24, comma 1, della legge n. 241/1990, precludono l’esercizio del diritto di accesso. Il segreto si riferisce agli scritti difensivi ovvero ai pareri resi in relazione a liti in potenza o in atto».
(20) TAR Puglia – Bari, sez. I, 4 novembre 2010, n. 3862, inGiur. amm., 2010, II, 1442; e TAR Puglia – Bari, sez. I, 14 agosto 2008, n. 1974, ivi, 2008, II, 1080.
(21) Cfr. TAR Puglia – Lecce, sez. II, 14 maggio 2010, n. 1135, inGiur. amm., 2010, II, 743.
(22) Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2003, n. 6200, inGiur. it., 2004, 1287.
(23) Cons. Stato, sez. V, 15 aprile 2004, n. 2163, inForo amm. CDS, 2004, 1777.
(24) Coerentemente Cons. Stato, sez. IV, 8 febbraio 2001, n. 513, inForo amm., 2001,293, ha negato l’accesso per i pareri emessi, a fini di difesa, dal coordinatore generale dei servizi legislativi dell’ente interessato.
(25) Cons. Stato n. 6200/2003, cit. Aggiunge utilmente la decisione che «il principio della riservatezza si manifesta anche nelle ipotesi in cui la richiesta del parere interviene in una fase intermedia, successiva alla definizione del rapporto amministrativo all’esito del procedimento, ma precedente l’instaurazione di un giudizio o l’avvio dell’eventuale procedimento precontenzioso, perché, pure in tali casi, il ricorso alla consulenza legale persegue lo scopo di consentire all’amministrazione di articolare le proprie strategie difensive in ordine a una lite che, pur non essendo ancora in atto, può considerarsi quanto meno potenziale. Ciò avviene, in particolare, quando il soggetto interessato chiede all’amministrazione l’adempimento di una obbligazione o quando, in linea più generale, la parte interessata domanda all’amministrazione l’adozione di comportamenti materiali, giuridici o provvedimentali intesi a porre rimedio a una situazione che si assume illegittima o illecita».