SOMMARIO: Premessa – 1. La riscossione dei tributi (accenni) – 2. Le fasi dell’attività di riscossione – 3. I soggetti deputati alla riscossione: dai concessionari della riscossione alla costituzione del Gruppo Equitalia s.p.a. – 4. La soppressione del Gruppo Equitalia e la costituzione dell’Agenzia delle entrate-Riscossione – 5. I poteri dell’agente della riscossione – 6. Il rafforzamento dei poteri dell’Agenzia delle entrate-Riscossione – 7. Conclusioni.
Premessa
Come è noto, con il D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, recante: “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili” (ad oggi ancora in attesa di conversione), dopo una presenza di poco più di un decennio sulla scena giuridica italiana, la (articolata) struttura organizzativa di riscossione dei “tributi” (erariali e non) costituita dalle Società del Gruppo Equitalia s.p.a. è stata soppressa, con effetto dal prossimo 1° luglio 2017 (1).
Al suo posto il nostro legislatore ha optato per la costituzione di un nuovo ente strumentale, denominato “Agenzia delle entrate-Riscossione” (2): trattasi di un ente pubblico economico, sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze, la cui attività sarà costantemente monitorata dall’Agenzia delle entrate, secondo principi di trasparenza e pubblicità.
In particolare, a mente dell’art. 1, secondo comma, del D.L. n. 193/2016 in esame, a partire dal prossimo 1° luglio 2017, l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione nazionale dei tributi, di cui all’art. 3, primo comma, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203 (convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248), viene – in primis – riattribuito all’Agenzia delle entrate ex art. 62 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, e – per l’effetto di tale disposizione – svolto dal sopra indicato neo costituito ente strumentale, per come regolato dal successivo terzo comma della disposizione appena citata, il quale subentra, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle (soppresse) società del Gruppo Equitalia e assume la qualifica di agente della riscossione, con i poteri e secondo le disposizioni di legge in materia (3).
In buona sostanza, la norma dispone il superamento del meccanismo delle Società del gruppo Equitalia, quali soggetti preposti alla riscossione, con attribuzione della (delicatissima) funzione all’Agenzia delle entrate che la attuerà attraverso un proprio organo strumentale, rappresentato dal “braccio” (armato?) dell’Agenzia delle entrate-Riscossione.
Prima, dunque, di (provare) a fornire alcune – davvero prime e probabilmente minime – considerazioni in ordine a questa modifica normativa e valutare se la stessa contiene (o meno) delle reali novità, mi sia concesso offrire una (breve) ricostruzione della evoluzione normativa in materia di riscossione dei tributi che, è davvero superfluo ribadirlo, costituisce il nerbo del funzionamento di un ordinamento democratico, dal momento che è proprio (o, comunque, anche) dal gettito di imposte (e tributi) riscossi che diviene possibile consentire il funzionamento dei servizi pubblici (quali sanità, sicurezza, istruzione, ecc.) essenziali per cui un moderno Stato di diritto possa davvero dirsi tale.
1. La riscossione dei tributi (accenni)
La riscossione rappresenta l’attuazione dell’obbligazione tributaria.
Più correttamente potremmo dire che detto istituto raggruppa le modalità di estinzione delle obbligazioni pecuniarie a carattere tributario, tra cui assumono un rilievo pregnante l’adempimento dell’obbligazione tributaria e, quindi, il pagamento delle somme dovute, come pure la compensazione che, alla luce del noto art. 17 del D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 241 (4), ha assunto una valenza molto significativa nel diritto tributario (5).
Trattasi quindi di un’attività di eminente preminenza pubblicistica, per la cui regolamentazione occorre riferirsi, in primis, alle disposizioni di rango costituzionale (che, come l’art. 97 Cost., sono tese a garantire la correttezza e il buon andamento dell’attività amministrativa) e, poi, alle molteplici norme di legge che disciplinano l’attività in esame.
Come da tempo sostenuto da autorevole dottrina (6), la riscossione non può completamente ricondursi alla nozione civilistica di estinzione dell’obbligazione per due specifici motivi: prima di tutto, per la presenza di fenomeni di anticipazione della riscossione rispetto alla nascita dell’obbligazione e poi perché la riscossione è fondata su titoli, non necessariamente coincidenti con i titoli costitutivi dell’obbligazione (7).
Le forme in cui tradizionalmente si estrinseca la riscossione sono tre:
a) la ritenuta diretta, una forma di riscossione che si realizza allorquando un’Amministrazione dello Stato corrisponde compensi o altre somme con il diritto a decurtarle di un certo importo a titolo di ritenuta;
b) il versamento diretto, in cui il contribuente versa direttamente le somme dovute all’erario, per effetto di ritenute alla fonte operate nei confronti di un sostituito di imposta da parte del sostituto (ad esempio, classico le ritenute operate dal datore al lavoratore dipendente o da una società di capitali nei confronti di un professionista o collaboratore, etc.) o per effetto dell’autoliquidazione delle imposte dovute a seguito della presentazione di una dichiarazione;
c) il ruolo che, come strumento di carattere residuale, di regola, presuppone un parziale o totale inadempimento in relazione a un tributo erariale (per cui come strumento coattivo, oltre alle imposte, serve pure per la riscossione degli interessi e delle sanzioni). Tale strumento consente anche la riscossione delle entrate degli enti locali (8) che abbiano affidato il servizio di riscossione agli agenti che operano per conto di una delle Società del gruppo Equitalia s.p.a. Per tali enti occorre precisare che l’art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (di disciplina della riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza dei Comuni e delle Province), stabilisce che il recupero coattivo avviene mediante ruolo se la riscossione viene affidata agli agenti della riscossione, altrimenti mediante l’ingiunzione fiscale (9), se detta attività viene svolta in proprio dall’ente locale o dai soggetti abilitati iscritti all’Albo, di cui all’art. 53 del citato decreto n. 446, istituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze (10).
2. Le fasi dell’attività di riscossione
L’attività di riscossione dei tributi è articolata essenzialmente in tre fasi:
• l’iscrizione a ruolo (entro termini perentori stabiliti da specifiche disposizioni di legge) (11);
• la consegna del ruolo all’agente della riscossione (entro termini posti in via meramente presuntiva) (12);
• la formazione e la successiva notifica della cartella di pagamento, nel rispetto dei termini previsti dalla legge a pena di decadenza.
La fase più importante rappresenta il momento in cui l’ente impositore (sia esso erariale o locale) procede alla individuazione delle situazioni creditorie che può vantare nei confronti di un medesimo soggetto, al quale “chiederà” la corresponsione delle somme dovute, attraverso la procedura qui in esame.
Anche se la concreta esecuzione del ruolo è affidata, come si dirà a breve, all’agente della riscossione (fatti salvi, come detto, i casi di riscossione attuata direttamente dall’ente locale, anche attraverso società a prevalente capitale pubblico locale) (13), ovviamente, la titolarità del credito di imposta spetta sempre esclusivamente all’ente impositore, in quanto il soggetto preposto alla riscossione svolge esclusivamente le attività occorrenti alla realizzazione della riscossione delle somme che, alle scadenze, devono essere riversate all’ente impositore (ad esempio, la sezione di tesoreria provinciale dello Stato attivata presso la Banca d’Italia territorialmente competente, in caso di crediti erariali).
In particolare, per quanto concerne la riscossione a mezzo ruolo, a partire dalla disposizione “regina” in materia (il D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602) e, soprattutto, per effetto delle modifiche ad essa apportate a seguito di molteplici, successive disposizioni intervenute nella materia (14), preme evidenziare che le suddette disposizioni hanno certamente contribuito a fornire una maggiore tutela ai cittadini/contribuenti, imponendo l’utilizzo del ruolo solo in casi predeterminati, motivati dalla necessità di tutelare interessi di rilevanza pubblica.
Infatti, ad esempio, per effetto dell’ora abrogato art. 17 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, venne stabilito che si effettua la riscossione tramite ruolo per le entrate dello Stato, comprese quelle diverse dalle imposte sui redditi, e per quelle degli altri enti pubblici, compresi quelli previdenziali (15).
Per quanto poi attiene agli enti locali (Regioni, Province e Comuni) è stato stabilito (secondo comma dell’art. 17 del D.Lgs. n. 46/1999) che la riscossione delle entrate di questi enti (ad esempio, IMU, TARSU) può essere effettuata mediante ruolo affidato agli agenti della riscossione, come pure possono esserlo le entrate c.d. patrimoniali di natura pubblicistica, in quanto basate su di un rapporto di natura concessoria (ad esempio, il canone per l’occupazione del suolo pubblico – COSAP o il canone per l’autorizzazione dei mezzi pubblicitari – CIMP); mentre non possono essere riscosse con tale modalità le entrate di natura privatistica (ad esempio, canoni di affitto o locazione, tariffe per domande individuali, etc.) che non risultino da un titolo avente efficacia esecutiva (16).
In merito alle modalità e ai termini di formazione dei ruoli, si precisa che l’iscrizione a ruolo delle somme dovute per imposte e tributi viene, di regola, stabilita dalle norme che disciplinano il tributo medesimo.
Ad esempio, per quanto concerne l’iscrizione a ruolo delle imposte dirette, dell’IVA e delle somme dovute dal sostituto di imposta – per effetto delle modifiche introdotte dalla legge 31 luglio 2005, n. 156, di conversione del D.L. 17 giugno 2005, n. 106, con cui è stato, tra l’altro, abrogato l’art. 17 del D.P.R. n. 602/1973 (17) – allo scopo di conseguire la necessaria uniformità del sistema di riscossione mediante ruolo delle imposte sui redditi e dell’IVA è stato previsto un più omogeneo sistema circa i tempi di effettuazione della riscossione.
Tutta l’attività di liquidazione e di iscrizione a ruolo pertanto deve essere portata a termine entro termini certi che decorrono dalla presentazione della dichiarazione e hanno termine con la effettiva notifica della cartella di pagamento che, assurgendo a momento essenziale del procedimento di riscossione, deve essere effettuato entro un termine certo, posto a pena di decadenza (18).
Pare utile ora precisare che tale tendenza è stata pure assunta per i tributi locali (ad esempio, per l’allora ICI, ora IMU; la TOSAP, l’imposta sulla pubblicità, ecc.) per i quali, in luogo delle disposizioni previste dalle singole leggi istitutive di detti tributi, la legge finanziaria per il 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296) ha, con i commi 172 e 173 dell’art. 1, abrogato le suddette singole disposizioni (19) e, con il comma 163 dell’art. 1, statuito che la riscossione coattiva per i tributi locali deve essere effettuata mediante notifica del relativo titolo esecutivo al contribuente, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello in cui l’accertamento è divenuto definitivo.
Una volta formati i ruoli (che, come detto, rappresentano un mero elenco dei contribuenti debitori e delle somme da essi dovute) affinché gli stessi possano acquisire il carattere della esecutività, è necessaria la loro sottoscrizione che, per i ruoli formati dal 1° luglio 1999, avviene attraverso l’apposizione, da parte del titolare dell’ufficio creditore o di un suo delegato, della firma elettronica (20): in tal modo, il momento della sottoscrizione del ruolo coincide con la sua esecutorietà (21).
Il ruolo così formato e reso esecutivo contiene l’evidenza di tutti i debiti del medesimo contribuente che ha domicilio fiscale nell’ambito territoriale in cui opera l’agente della riscossione, in relazione ai crediti vantati da parte di tutti gli enti impositori che si avvalgono del soggetto pubblico della riscossione: si rende, così, necessaria la notifica da parte del «soggetto cui è affidato in concessione il servizio di riscossione» (22) – nei modi e nei termini di legge – della cartella di pagamento che, in sostanza, rappresenta la manifestazione, per il tramite dell’esattore, della volontà impositiva/esattiva da parte dell’ente impositore nei confronti del cittadino/contribuente (23).
La cartella di pagamento, ai sensi dell’art. 25, secondo comma, del D.P.R. n. 602/1973, oltre a contenere l’avviso di pagamento, costituisce anche avviso di mora, per cui in mancanza di pagamento nei termini di legge (o di impugnazione e ottenimento del provvedimento di sospensione), si rende possibile l’inizio immediato della procedura esecutiva di espropriazione forzata nei confronti del debitore (24).
Una volta formata la cartella di pagamento occorre procedere alla sua notificazione al contribuente, secondo le disposizioni di cui al già richiamato art. 26 del D.P.R. n. 602/1973.
È bene precisare che tale fase riveste delicatezza e rilevanza assoluta, in quanto è solo da tale momento che il contribuente prende giuridica conoscenza della pretesa contenuta nella cartella (e del relativo ruolo) ed è solo da tale momento che iniziano a decorrere termini per la effettuazione di tutte le conseguenti attività consentite dalla legge.
Infatti, dalla notifica della cartella di pagamento, quale atto di intimazione al pagamento e di avviso di mora (che, quindi, accorpa in sé le funzioni di titolo esecutivo e di precetto), comincia a decorrere il termine di legge, pari a 60 giorni, entro cui il contribuente, dopo aver preso visione delle pretese contenute nell’atto impositivo notificatogli può (anzi, ha l’onere di):
• se ritiene la pretesa legittima, procedere alla corresponsione delle somme iscritte, mediante pagamento presso gli sportelli dell’agente della riscossione o in banca o alla Posta, salva la facoltà di richiesta di rateizzazione delle somme dovute, in presenza dei requisiti di cui all’art. 19 del citato decreto n. 602;
• ovvero, qualora ritenesse le somme indebitamente pretese, presentare all’ente impositore (e, preferibilmente, per conoscenza, al “concessionario” medesimo) istanza di annullamento in autotutela totale o parziale del ruolo e, in mancanza di tempestivo accoglimento della predetta istanza, ricorso (quasi nella generalità dei casi, stante l’estensione della giurisdizione tributaria), all’organo giurisdizionale competente (di regola, la Commissione tributaria provinciale (25), ma, ad esempio, in caso di contributi previdenziali il ricorso va proposto al Tribunale ordinario in funzione di giudice del lavoro entro 40 giorni dalla notifica della cartella).
Si precisa inoltre che, anche in caso di impugnativa giudiziale del ruolo, tale azione non sospende la esecutività del medesimo, per cui è sempre necessario richiedere la sospensione amministrativa (direttamente all’ente impositore) e/o giudiziale (alla Commissione tributaria provinciale competente, ai sensi dell’art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546), della riscossione.
In assenza di dette attività (pagamento o impugnazione), l’agente della riscossione, al decorso del 60° giorno dalla notifica della cartella, ha pieno titolo a dare inizio alla procedura di esecuzione forzata in danno del contribuente/debitore inadempiente.
La procedura esecutiva deve, comunque, essere iniziata al massimo entro il termine di un anno dalla notifica della cartella di pagamento, altrimenti si verifica quella che, con terminologia processuale civilistica, potremmo chiamare la “perenzione” del precetto, per cui, in tale caso, l’agente della riscossione dovrà procedere alla notifica di un nuovo atto, detto “intimazione di pagamento”, in cui viene rinnovata la richiesta impositiva già avanzata con la precedente cartella di pagamento (26).
3. I soggetti deputati alla riscossione: dai concessionari della riscossione alla costituzione del Gruppo Equitalia s.p.a.
Fatta questa prima premessa, è opportuno chiarire che, a far tempo dalla sua entrata in vigore, il D.P.R. n. 602/1973 ha attribuito la funzione della riscossione a soggetti – società private, controllate per lo più da istituti bancari – cui veniva, di volta in volta, attribuita la relativa concessione: trattasi del Servizio Nazionale della Riscossione, affidato ad apposite aziende concessionarie (i c.d. concessionari della riscossione) (27).
Invece, a partire dai lavori preparatori alla legge finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311) (28), si è assistito ad un’ampia discussione di carattere “politico” sull’opportunità di non rinnovare le “concessioni” ai suddetti soggetti, anche per le lamentate diseconomie dell’allora sistema della riscossione, tanto che a lungo si era parlato di costituzione di una unica Società a capitale misto (pubblico e privato, il cui nome provvisorio era “Riscossione s.p.a.”) cui affidare, dal 1° gennaio 2005, la riscossione dei tributi erariali.
Questa proposta non ebbe tuttavia (allora) un concreto seguito ma, anzi, con le disposizioni di cui alla richiamata legge n. 311/2004 vennero concretamente ampliati i poteri attribuiti al concessionario della riscossione in sede di esecuzione forzata, al fine di consentire l’effettivo conseguimento della funzione cui gli stessi erano preposti: il recupero delle somme iscritte a ruolo.
E, infatti, la durata in vita dei concessionari venne allora prorogata fino al 31 dicembre 2006 (29).
Invece, è per effetto di quanto stabilito dall’art. 3 del D.L. n. 203/2005 che, a decorrere dal 1° ottobre 2006, il Servizio Nazionale della Riscossione è stato soppresso e le relative attività vennero affidate all’Agenzia delle entrate che le ha esercitate mediante una società pubblica: denominata Equitalia s.p.a., partecipata dall’Agenzia delle entrate (al 51%) e dall’INPS (al 49%). Detta Società ha acquisito di fatto (almeno) la maggioranza assoluta dei rami d’azienda dei “vecchi” concessionari che esercitavano la riscossione delle entrate erariali, con facoltà, da parte di queste ultime (le “vecchie” aziende concessionarie) di cedere (alla medesima Equitalia s.p.a. o a società diverse) il solo ramo d’azienda relativo alle attività che vengono svolte per la riscossione dei tributi degli enti locali (30).
In questa prima fase è stata così sancita la fine della “frammentazione” territoriale propria del sistema degli ex-concessionari con una riduzione sul territorio italiano – ad esclusione della Regione Sicilia – delle società concessionarie da 38 a 16. A far tempo, poi, dallo scorso 1° gennaio 2012, gli allora (16) agenti della riscossione vennero fatti confluire in tre società, rispettivamente denominate: Equitalia Nord s.p.a., Equitalia Centro s.p.a. e Equitalia Sud s.p.a., sotto il coordinamento e l’indirizzo della Holding Equitalia s.p.a.
Non si può infine dimenticare l’istituzione, nel 2008, di Equitalia Giustizia s.p.a., la cui funzione è quella di gestire il FUG (Fondo Unico di Giustizia), ovverosia un coacervo significativo di somme lato sensu connesse allo svolgimento dell’attività giurisdizionale (31).
Infine, a decorrere dal 1° luglio 2016, le sopra dette società di riscossione sono state fuse per incorporazione in “Equitalia Servizi di riscossione s.p.a.”, in cui, da tale data, sono concentrate tutte le attività proprie degli agenti della riscossione (32).
Pertanto, all’atto della entrata in vigore del D.L. n. 193/2016, la struttura societaria del Gruppo Equitalia, concessionaria della riscossione dei tributi sull’intero territorio nazionale (esclusa la Regione Sicilia) è la seguente:
1. Holding Equitalia s.p.a.;
2. Equitalia Servizi di riscossione s.p.a.;
3. Equitalia Giustizia s.p.a.
Orbene, la funzione istituzionale di agente della riscossione è, come detto, in tale assetto svolto da Equitalia Servizi di riscossione s.p.a. che – dal 1° luglio 2016 – svolge il ruolo di “agente unico”, assumendo su di sé le attività svolte dai precedenti agenti della riscossione in tale soggetto giuridico fusi per incorporazione (Equitalia Nord s.p.a., Equitalia Centro s.p.a. e Equitalia Sud s.p.a.).
4. La soppressione del Gruppo Equitalia e la costituzione dell’Agenzia delle entrate-Riscossione
A mente del primo articolo del citato D.L. n. 193/2016: «A decorrere dal 1° luglio 2017 le società del Gruppo Equitalia sono sciolte» (33).
Pertanto dette società dovranno, ai sensi di quanto disposto dalla predetta normativa, essere cancellate d’ufficio dal Registro delle Imprese e, per addivenire a tale “definitiva” estinzione, non dovrà essere esperita alcuna procedura di liquidazione; in ogni caso, fino a tale data, l’attività di riscossione proseguirà secondo il regime giuridico vigente alla data di entrata in vigore del citato decreto legge: rimangono cioè in vita le preesistenti Società del Gruppo Equitalia.
Solo a decorrere dal prossimo 1° luglio, quindi, opererà l’estinzione del Gruppo Equitalia, con contemporanea nascita di un nuovo ente pubblico economico (Agenzia delle entrate-Riscossione) che, quale ente strumentale della predetta agenzia, prenderà il suo posto, esercitandone le medesime funzioni (34).
Il nuovo ente pubblico subentrerà, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle società del Gruppo Equitalia, assumendo la qualifica di agente della riscossione con i poteri e secondo le disposizioni di cui al (pure citato) Titolo I, Capo II, e al Titolo II, del D.P.R. n. 602/1973.
Con una significativa modifica apportata in sede di conversione al terzo comma dell’art. 1 è previsto che detto ente può anche svolgere le attività di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali dei Comuni e delle Province e delle società da essi partecipate.
Inoltre, sempre in sede di conversione, “strizzando” opportunamente un occhio alla (prima dimenticata) compliance tra Amministrazione finanziaria e contribuenti, al quinto comma dell’art. 1 è stabilito che, nel rapporto con i contribuenti, l’ente si conforma ai princìpi dello Statuto dei diritti del contribuente, di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento ai princìpi di trasparenza, leale collaborazione e tutela dell’affidamento e della buona fede, nonché agli obiettivi individuati dall’art. 6 della legge 11 marzo 2014, n. 23, in materia di cooperazione rafforzata, riduzione degli adempimenti, assistenza e tutoraggio del contribuente.
L’ente, inoltre, verrà dotato di una propria autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione e sarà autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato competente per territorio, ai sensi dell’art. 43 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 (35).
Quanto poi al patrocinio nei giudizi davanti alle Commissioni tributarie continua ad applicarsi l’art. 11, secondo comma, del D.Lgs. n. 546/1992, secondo il quale: «L’ufficio dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 nonché dell’agente della riscossione, nei cui confronti è proposto il ricorso, sta in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata» (36).
Per quanto concerne gli aspetti finanziari e societari conseguenti alla istituzione del nuovo soggetto giuridico deputato alla riscossione, entro la data sopra indicata del 1° luglio prossimo, si attuerà il processo di concentrazione della proprietà azionaria di Equitalia in capo all’Agenzia delle entrate, e tanto attraverso le seguenti fasi:
a) «l’Agenzia delle entrate acquisterà, al valore nominale, le azioni di Equitalia s.p.a., detenute dall’Istituto nazionale della previdenza sociale; a seguito di tale acquisto e in proporzione alla partecipazione societaria detenuta alla data dello stesso acquisto, si trasferisce in capo al cessionario l’obbligo di versamento delle somme da corrispondere a qualunque titolo, in conseguenza dell’attività di riscossione svolta fino a tale data»;
b) «le azioni di Equitalia Giustizia s.p.a., detenute da Equitalia s.p.a., verranno cedute a titolo gratuito al Ministero dell’economia e delle finanze» (37).
Vale poi segnalare quanto disposto dall’art. 1, comma 16, del D.L. n. 193/2016 in esame, recante una norma di chiusura, contenente un rinvio volto a meglio definire e stabilire i poteri e l’ambito operativo del nuovo ente Agenzia delle entrate-Riscossione; in particolare, è previsto che: «I riferimenti contenuti in norme vigenti agli ex concessionari del servizio nazionale della riscossione e agli agenti della riscossione di cui all’articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, si intendono riferiti, in quanto compatibili, all’agenzia di cui all’articolo 1, comma 3» (38).
5. I poteri dell’agente della riscossione
Al fine di (provare a) contrastare il diffusissimo fenomeno dell’evasione fiscale e contributiva e, comunque, di rendere più efficaci gli strumenti messi a disposizione degli agenti della riscossione per il materiale conseguimento dei pagamenti dovuti da parte dei contribuenti, già a partire dalla legge finanziaria per il 2005 (art. 1, comma 415, della legge n. 311/2004), in aggiunta agli ordinari poteri di esproprio di cui all’art. 49 del D.P.R. n. 602/1973, sono stati fortemente rafforzati i poteri a questi soggetti attribuiti nella fase di esecuzione forzata.
A questa prima tendenza, tuttavia, hanno fatto seguito altrettanti interventi – di segno diametralmente opposto – in forza dei quali, ritenuti detti poteri troppo stringenti e penalizzanti per i patrimoni dei contribuenti, gli stessi sono stati (talora) perfino sensibilmente ridimensionati.
In particolare, all’agente della riscossione sono state consentite tutte le azioni cautelari e conservative e ogni altra azione consentita dal codice civile e dal codice di procedura civile a tutela del creditore (ad esempio, sequestro conservativo di cui all’art. 671 c.p.c.; iscrizione di ipoteca di cui all’art. 76 del D.P.R. n. 602/1973 (39); azione surrogatoria di cui all’art. 2900 c.c.; azione revocatoria di cui all’art. 2901 c.c.) (40).
Altro ambito di significativo intervento è quello relativo al rafforzamento del c.d. “fermo amministrativo” dei beni mobili iscritti in pubblici registri, istituto, come noto, e disciplinato dall’art. 86 del D.P.R. n. 602/1973 (41).
Ulteriore esempio può rinvenirsi ancora nel “nuovo” art. 72-bis del D.P.R. n. 602/1973 (rubricato “Pignoramento dei crediti verso terzi”) che, dopo le modifiche di cui all’art. 2, sesto comma, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286), stabilisce che l’atto di pignoramento dei crediti del debitore verso terzi può contenere, in luogo della citazione prevista dalle disposizioni sul processo civile, l’ordine al terzo di pagare direttamente il credito al concessionario fino a concorrenza del credito per cui si procede (42).
Infine ai sensi dell’art. 75-bis del D.P.R. n. 602/1973 “Dichiarazione stragiudiziale del terzo”, gli agenti della riscossione, decorso il termine di 60 giorni dalla notificazione della cartella, e prima di procedere ai sensi degli artt. 72 e 72-bis del decreto sopra citato (pignoramento di affitti, pignoramento dei crediti verso terzi, etc.) e 543 segg. c.p.c. (espropriazione presso terzi), possono, anche contestualmente all’adozione di azioni esecutive e cautelari previste dal D.P.R. n. 602/1973, richiedere a soggetti terzi, a loro volta debitori del contribuente iscritto a ruolo o dei coobbligati, di indicare per iscritto e in dettaglio quanto dovuto al loro creditore, fissando un termine per l’adempimento non inferiore a 30 giorni dalla ricezione della richiesta: in caso di inadempimento, al terzo (debitore del soggetto che è iscritto a ruolo o coobbligato), è applicabile la sanzione amministrativa di cui all’art. 10 del D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 471 (da € 2.000 a € 21.000) (43).
6. Il rafforzamento dei poteri dell’Agenzia delle entrate-Riscossione
Sul punto appare opportuno premettere che con l’art. 32, primo comma, nn. 2), 5) e 7), del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, e l’art. 51, secondo comma, nn. 2), 5) e 7), del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, per come modificati dai commi 402 e 403 dell’art. 1 della legge n. 311/2004, in vigore dal 1° settembre 2006, è stata introdotta la “nuova” disciplina delle c.d. indagini finanziarie (44) e, in particolare, è stato sancito il rafforzamento dei poteri di controllo delle Agenzie fiscali e della Guardia di finanza, relativamente alla gestione di dati, notizie e documenti acquisibili nel corso della fase istruttoria del procedimento di accertamento.
Per effetto di tali norme, oltre a porre mente ai diritti e doveri del contribuente (45) sottoposto ad accertamento (o di eventuali soggetti terzi) (46), si è assistito ad una notevole estensione della platea dei destinatari delle richieste (il c.d. “intermediario finanziario”) (47), nei cui confronti sono stati posti precisi e stringenti doveri, per la cui violazione sono state pure inasprite le relative sanzioni amministrative (48).
Vista la utilità ed efficacia di tali strumenti, gli stessi sono stati messi a disposizione degli “agenti della riscossione”, consentendo l’utilizzo dei dati relativi ai rapporti o alle operazioni di natura finanziaria di cui dispone l’Agenzia delle entrate ai sensi dell’art. 7, sesto comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 605 (49).
Sulla scia di tali disposizioni deve, infine, essere inquadrato l’art. 3 del D.L. n. 193 in esame.
L’apparente nodo gordiano relativo all’attribuzione di (maggiori o minori) poteri in capo al nuovo soggetto preposto alla riscossione pare, infatti, destinato a sciogliersi a seguito della lettura del predetto art. 3 del D.L. n. 193/2016 rubricato proprio “Potenziamento della riscossione”, in forza del quale si attribuiscono al nuovo ente della riscossione (ben più) ampi poteri investigativi, e ciò attraverso la possibilità di acquisire – anche ai fini della riscossione e non solo del previo accertamento – i dati e le informazioni, con conseguente loro incrocio e valutazione complessiva (già) di competenza dell’Agenzia delle entrate e dell’INPS (50).
In particolare, detti poteri “investigativi” possono essere riassunti in due distinti ambiti, anche temporalmente separati:
1. a decorrere dal 1° gennaio 2017, per effetto dell’art. 3, primo comma, del D.L. n. 193/2016, l’Agenzia delle entrate potrà utilizzare le banche dati e le informazioni alle quali è autorizzata ad accedere sulla base di specifiche disposizioni di legge, non solo per le finalità proprie volte all’accertamento della materia imponibile, ma anche ai fini dell’esercizio delle funzioni relative alla riscossione dei tributi e, quindi, alla materiale attuazione dell’obbligazione tributaria (51);
2. a decorrere già dallo scorso 24 ottobre 2016 (data di entrata in vigore del D.L. n. 193/2016), per effetto di quanto previsto dall’art. 3, secondo comma, del decreto sopra citato, a seguito della modifica apportata all’art. 72-ter del D.P.R. n. 602/1973 (52), l’Agenzia delle entrate acquisisce le informazioni relative ai rapporti di lavoro o di impiego, accedendo direttamente, in via telematica, alle specifiche banche dati dell’Istituto nazionale della previdenza sociale.
Da ciò consegue un sensibile e significativo incremento dei poteri di recupero concreto delle somme (prima accertate e poi non ancora riscosse, a causa dell’inadempimento del contribuente) dovute, il cui materiale conseguimento potrà essere raggiunto, ad esempio, attraverso il pignoramento, in capo al contribuente inadempiente, delle somme di cui lo stesso è, a sua volta, creditore a titolo di rapporti di carattere lato sensu finanziario (quali, ad esempio, sono le somme dovute a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro o di impiego o dei conseguenti trattamenti pensionistici), e tanto, in maniera ancora più celere ed agevole attraverso l’accesso alle banche dati previdenziali gestite dall’INPS (53).
7. Conclusioni
È dunque palese la presenza in capo al nuovo ente strumentale di un complesso e articolato potere informativo/investigativo che certamente non trova eguali nei “precedenti” agenti della riscossione: ma in realtà a ben vedere, non ci si deve meravigliare di tale assunto che è ontologicamente ricollegato allo stesso DNA dell’Agenzia delle entrate, quale longa manus dell’Amministrazione finanziaria dello Stato (il Ministero dell’economia e delle finanze) e che, adesso, dopo una prima fase storica in cui la riscossione era affidata interamente a soggetti privati (i concessionari della riscossione) e una seconda in cui si è prevista la costituzione di società a totale partecipazione pubblica, ma comunque sempre distinte e separate dall’Amministrazione statale (Gruppo Equitalia), si è finiti con il concentrare in un unico soggetto pubblico (sottoposto al controllo e al coordinamento statale) tanto la funzione di ricerca della materia imponibile (accertamento) che quella del suo materiale conseguimento (riscossione).
Ancora una volta (solo) l’esperienza e la concreta prassi applicativa della novità sopra illustrate potrà rivelarci se la stessa andrà salutata come positiva o meno.
Avv. Sergio La Rocca
(1) Dalla predetta (fatidica) data del prossimo 1° luglio 2017, ai sensi del primo comma dell’art. 1 del D.L. n. 193/2016, le società del Gruppo Equitalia sono ipso iure sciolte; inoltre le stesse sono cancellate d’ufficio dal registro delle imprese ed estinte, senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione. Inoltre, dallo scorso 24 ottobre 2016, data di entrata in vigore del decreto in esame, è stato previsto l’espresso divieto alle società del gruppo Equitalia di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
(2) Detto ente ha autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione: ne costituiscono organi il presidente, il comitato di gestione e il collegio dei revisori dei conti (in tal senso, dispone l’ultimo periodo del terzo comma dell’art. 1 del D.L. n. 193/2016).
(3) Il riferimento va, in particolare, al Titolo I, Capo II e al Titolo II del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, recante la disciplina della riscossione dei tributi.
(4) Trattasi dell’articolo disciplinante il versamento unitario e la compensazione tra debiti e crediti relativi a imposte, contributi, dei premi previdenziali e assistenziali e delle altre somme che è oggi consentito ai contribuenti previa esposizione dei relativi dati nel modello di versamento F24. Per completezza si ricorda che il D.Lgs. n. 241/1997, ribattezzato sulla “semplificazione degli adempimenti”, è stato pubblicato in G.U. n. 74 del 28 luglio 1997.
(5) Devono invece senz’altro considerarsi esclusi, quali ordinari modi di estinzione dell’obbligazione tributaria, la novazione, l’impossibilità della prestazione e la confusione.
(6) Cfr. F. TESAURO, Istituzioni di diritto tributario. Parte generale, I, Torino, 1987, 184.
(7) Infatti l’obbligazione tributaria, a seconda del momento in cui avviene, può definirsi anticipata, se attuata nel corso del periodo di imposta, attraverso ritenute o versamenti diretti; provvisoria, se effettuata in base a titoli non definitivi, come nel caso di controversie, sottoposte al vaglio del giudice, che si basano su accertamenti non definitivi; e, infine, definitiva, quando si basa su titoli divenuti definitivi (come nel caso di dichiarazioni non più ritrattabili o accertamenti definiti giudizialmente).
(8) Il ruolo è, ad esempio, lo strumento ordinario di riscossione della tassa sullo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, per la quale non è possibile la autoliquidazione da parte del contribuente che è chiamato al versamento della tassa solo a seguito della previa iscrizione a ruolo delle relative somme dovute, ai sensi dell’art. 72 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, da parte del Comune impositore.
(9) Si evidenzia che l’ingiunzione fiscale (alternativa allo strumento del ruolo), disciplinata dal R.D. 14 aprile 1910, n. 639, è utilizzabile per il recupero di tutte le entrate degli enti locali (patrimoniali e fiscali). Detto strumento è un atto recettizio (che deve essere previamente vidimato e reso esecutivo dal responsabile del servizio e, poi, essere portato legalmente a conoscenza del suo destinatario) e, come primo atto della riscossione coattiva, costituisce un ordine di pagamento con il quale l’ente impositore intima il pagamento dell’importo richiesto in un certo termine, pena l’inizio delle azioni esecutive. Sul punto mi sia consentito il rinvio a S. LA ROCCA, L’ingiunzione fiscale di cui al R.D. 14 aprile 1919, n. 639, in Boll. Trib., 2015, 1611.
(10) Come è noto, infatti, nell’ambito della potestà regolamentare loro riconosciuta (art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997), gli enti locali possono, tra l’altro, senza che ciò determini oneri aggiuntivi per il contribuente, decidere di affidare l’attività di riscossione dei tributi e di tutte le altre entrate mediante convenzione con le aziende speciali e, nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, alle società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale. Inoltre, nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, l’attività di riscossione può essere affidata alle “società miste”, per la gestione presso altri Comuni, ai concessionari pubblici di cui al D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Equitalia s.p.a.), a prescindere dagli ambiti territoriali per i quali sono titolari della concessione del servizio nazionale di riscossione, ai soggetti iscritti nell’Albo di cui al predetto art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997, recante l’Albo per l’accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali.
(11) Si precisa che le iscrizioni a ruolo possono essere a titolo definitivo o a titolo provvisorio: a titolo provvisorio sono iscritte, unitamente agli interessi, le imposte e le sanzioni risultanti da accertamenti non definitivi, per i quali il contribuente abbia presentato ricorso, ovvero, in variabile percentuale, tenuto conto dello stato del giudizio e delle favorevoli o meno sentenze emesse dagli Organi di Giustizia Tributaria, in virtù di quanto stabilito dall’art. 68 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; a titolo definitivo vengono, invece, iscritte, per il loro totale ammontare, le imposte risultanti dagli accertamenti definitivi, quelle liquidate in base alle dichiarazioni presentate dai contribuenti e le eventuali residue somme dovute a seguito delle sentenze passate in giudicato.
(12) I ruoli una volta formati vengono inviati all’agente della riscossione territorialmente competente in relazione al domicilio fiscale di residenza del contribuente destinatario del ruolo medesimo. Ai sensi degli artt. 3 e 4 del D.M. 3 settembre 1999, n. 321, occorre, poi, operare la seguente distinzione: – per i ruoli trasmessi tra il 1° giorno e il 15° giorno del mese, la consegna del ruolo al concessionario si intende operata il 25° giorno dello stesso mese; – per i ruoli trasmessi tra il 16° giorno e l’ultimo giorno del mese, la consegna del ruolo al concessionario si intende effettuata il 10° giorno del mese successivo. Di tale termine il contribuente ha oggi possibilità di conoscenza per effetto di quanto stabilito dall’art. 25, comma 2-bis, del D.P.R. n. 602/1973, per effetto del quale: «La cartella di pagamento contiene anche l’indicazione della data in cui il ruolo è stato reso esecutivo».
(13) Infatti, in caso di riscossione coattiva effettuata attraverso la c.d. ingiunzione fiscale, l’ente locale, come visto, può agire direttamente o, anche congiuntamente, attraverso società a prevalente capitale pubblico locale, iscritte all’apposito Albo di cui al citato art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997 [in tal senso, art. 52, quinto comma, lett. b), del D.Lgs. n. 446/1997].
(14) Tra queste si segnala il D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, recante “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’art. 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337”; nonché, per completezza, il D.Lgs. 22 febbraio 1999, n. 37, e il D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112. Chiudono questo “dedalo” normativo, dal quale ho intenzionalmente escluso la miriade di ulteriori atti regolamentari e ministeriali intercorsi, il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 326, con il quale sono state apportate alcune modifiche ai citati D.Lgs. nn. 46 e 112.
(15) Per la riscossione delle somme dovute all’erario, i ruoli si distinguono in ordinari e straordinari, questi ultimi sono formati soltanto quando vi è fondato pericolo per la riscossione; sono, invece, spariti i ruoli suppletivi e speciali, previsti dalla precedente formulazione del D.P.R. n. 602/1973, i quali debbono ritenersi ricompresi nella categoria dei ruoli ordinari. Così l’art. 11 del citato decreto n. 602.
(16) In tal senso si desume dall’art. 21 del D.Lgs. n. 46/1999. Pertanto, le entrate di natura privatistica possono essere riscosse mediante ruolo, quando per esse sussista un titolo di natura esecutiva, come un decreto ingiuntivo non opposto o una sentenza esecutiva.
(17) L’abrogazione dell’art. 17 del D.P.R. n. 602/1973 è stata operata dall’art. 1, comma 5-ter, lett. a), n. 1, del D.L. n. 106/2005.
(18) In particolare, a decorrere dal 10 agosto 2005 (data in cui è entrata in vigore la legge n. 156/2005 di conversione del richiamato D.L. n. 106), stante la richiamata abrogazione dell’art. 17 del D.P.R. n. 602/1973, al precipuo scopo di «conseguire la necessaria uniformità del sistema di riscossione mediante ruolo delle imposte sui redditi e dell’imposta sul valore aggiunto», le cartelle di pagamento relative alle imposte sui redditi, secondo la dicitura del riformulato primo comma dell’art. 25 del D.P.R. n. 602/1973, devono essere notificate dal concessionario al debitore, a pena di decadenza: a) entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello di presentazione della dichiarazione, per le somme che risultano dovute a seguito dell’attività di liquidazione prevista dall’art. 36-bis del D.P.R. n. 600/1973; b) entro il 31 dicembre del quarto anno successivo a quello di presentazione della dichiarazione, per le somme che risultano dovute a seguito di controllo formale prevista dall’art. 36-ter del D.P.R. n. 600/1973; c) entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in cui l’accertamento è divenuto definitivo, per le somme dovute in base agli accertamenti dell’ufficio. Inoltre, per il recupero, mediante iscrizione a ruolo, di somme erroneamente rimborsate e degli interessi eventualmente corrisposti, viene, a regime, stabilito, mediante una modifica dell’art. 43 del D.P.R. n. 602/1973, che la relativa cartella di pagamento sia notificata, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello di esecuzione del rimborso o, se più ampio, entro il termine di cui all’art. 43, primo comma, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 (pari al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui è stata presentata la dichiarazione, per effetto di quanto stabilito dall’art. 1, commi da 130 a 132, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, con effetto a partire dal periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2016), maggiorato di dodici mesi.
(19) In particolare le norme abrogate, con effetto dal 1° gennaio 2007, sono state le seguenti: per l’ICI, l’art. 12 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504; per la TARSU, l’art. 72 del D.Lgs. n. 507/1993; per la TOSAP, l’art. 51 del D.Lgs. n. 507/1993; per l’imposta sulla pubblicità, infine, l’art. 9 del D.Lgs. n. 507/1993.
(20) Ai sensi dell’art. 2 del D.M. n. 321/1999 si stabilisce che «i ruoli sono redatti, firmati e consegnati, mediante trasmissione telematica al CNC, ai competenti concessionari del servizio nazionale della riscossione».
(21) In tal senso, si veda l’art. 12, quarto comma, del D.P.R. n. 602/1973, come sostituito dall’art. 4 del D.P.R. n. 46/1999. In precedenza, invece, il visto di esecutività veniva apposto dall’Intendente di finanza. Sul punto, si segnala che il D.L. n. 106/2005 ha disposto [con l’art. 1, comma 5-ter, lett. e)] che «Le disposizioni contenute nei commi 1 e 4 dell’articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, si interpretano nel senso che i ruoli, pur se non tributari, si intendono formati e resi esecutivi anche mediante la validazione dei dati in essi contenuti, eseguita, anche in via centralizzata, dal sistema informativo dell’amministrazione creditrice».
(22) In tal senso, la lett. a), primo comma, dell’art. 10 del D.P.R. n. 602/1973.
(23) In pratica, per effetto del citato D.Lgs. n. 112/1999, recante “Riordino del servizio nazionale della riscossione” e, poi, del pure citato art. 3 del D.L. n. 203/2005 sono state accorpate in un unico ruolo tutte le somme dovute dai contribuenti i quali hanno visto recapitarsi cartelle “uniche” di pagamento recanti l’iscrizione di tutte le debitorie da parte di diversi enti impositori, per tutti i tributi e i contributi dovuti, fino a ricomprendere eventuali ulteriori oneri per canoni, sanzioni, multe, etc. Così l’agente della riscossione territorialmente competente, sulla base della risultanza dei ruoli ricevuti, procede alla formazione della cartella, provvedendo alla sua redazione in conformità del modello approvato con Decreto del ministero delle finanze.
(24) A ciò si aggiunga che, ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. n. 602/1973, il ricorso contro il ruolo non sospende la riscossione, per cui è necessario provvedere alla presentazione di apposita istanza di sospensione all’Amministrazione finanziaria o al diverso ente impositore (sospensione “amministrativa”) e/o all’Organo giudiziario competente (per la maggior parte dei casi, la Commissione tributaria, per ottenere la sospensione “giudiziale” della riscossione). Infatti, l’unico provvedimento che “blocca” la riscossione – oltre ovviamente a quelli di sgravio o di annullamento d’ufficio o giudiziale – è la sospensione della riscossione stessa.
(25) In relazione all’agente della riscossione, si ricorda che, ai sensi dell’art. 39 del D.Lgs. n. 112/1999, quest’ultimo, nelle liti contro di lui promosse che non riguardano solo la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa (se non fatto già dal ricorrente) l’ente creditore interessato: in mancanza risponderà integralmente delle conseguenze di lite.
(26) In tal senso dispone il secondo comma dell’art. 50 del D.P.R. n. 602/1973.
(27) Ognuno dei predetti concessionari operava nel proprio ambito di competenza territoriale, senza che fosse prevista una funzione unitaria di coordinamento e di controllo delle attività svolte; da qui, stante una evidente disomogeneità dell’attività di riscossione, con conseguenti scarsi risultati positivi in termini di introiti conseguiti, cominciò a diffondersi un evidente malumore e una sostanziale insofferenza verso questo sistema.
(28) Per solo amore di completezza, si precisa che tale legge (pubblicata nel S.O. n. 192/L alla G.U. n. 306 del 31 dicembre 2004) venne redatta in un unico articolo, composto da ben 572 commi, e fu addirittura ripubblicata nel S.O. alla G.U. n. 7 dell’11 gennaio 2005, “al solo fine” come citavano le avvertenze premesse al testo della legge «di facilitare la lettura delle disposizioni di legge modificate o alle quali è operato il rinvio»: tanto, fermo restando «il valore e l’efficacia dell’atto legislativo a suo tempo pubblicato».
(29) Sul punto, infatti, il comma 427 della legge finanziaria per il 2005 dispose che: «La durata delle concessioni del servizio nazionale della riscossione e degli incarichi di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla riscossione, è prorogata al 31 dicembre 2006». Per cui, tutti i progetti relativi alla “soppressione” dei concessionari e al trasferimento ad una società a capitale misto nazionale delle attività di riscossione dei tributi vennero allora di fatto “congelati”.
(30) Il gruppo Equitalia così costituito veniva in essere, nell’intento del legislatore del periodo, con il chiaro obiettivo di raggiungere una maggiore efficacia del sistema della riscossione, attraverso una riduzione dei costi a carico dello Stato e una maggiore omogeneità nell’azione di recupero e nello stesso approccio con i contribuenti.
(31) In particolare confluiscono in detto Fondo: – le somme sequestrate nell’ambito di procedimenti penali e in applicazione delle misure di prevenzione antimafia; – i proventi derivanti dai beni confiscati alla criminalità organizzata; – la gestione provvisoria dei libretti di risparmio e i titoli di credito sequestrati; – le attività esecutive connesse alla riscossione delle spese di giustizia e delle pene pecuniarie conseguenti a provvedimenti giudiziari passati in giudicato o diventati definitivi.
(32) Tanto, come da avviso di avvenuta fusione ai sensi dell’art. 1, comma 152, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
(33) È opportuno precisare che, con una modifica apportata in sede di legge di conversione al primo comma dell’art. 1 del D.L. n. 193/2016, è stato stabilito che Equitalia Giustizia s.p.a. continuerà a svolgere le funzioni diverse dalla riscossione e, in particolare, quelle di cui al D.L. 16 settembre 2008, n. 143 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2008, n. 181), e all’art. 61, comma 23, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), attenenti propriamente alla gestione del richiamato FUG (Fondo Unico di Giustizia).
(34) Come anticipato, l’art. 1, secondo comma, del D.L. n. 193/2016, dispone che dalla data di cui all’art. 1, primo comma (1° luglio 2017), l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione nazionale verrà svolto dall’ente pubblico economico denominato “Agenzia delle entrate-Riscossione” ente strumentale dell’Agenzia delle entrate sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze. Sarà invece compito dell’Agenzia delle entrate provvedere a monitorare costantemente l’attività dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, secondo principi di trasparenza e pubblicità.
(35) In particolare detto nuovo ente «può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, … ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’Avvocatura dello Stato, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione della causa».
(36) Il testo riportato è stato così modificato dal D.Lgs. 24 settembre 2015, n. 156, recante “Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b), della legge 11 marzo 2014, n. 23”. Secondo tale norma è stata espressamente prevista la capacità delle Agenzie fiscali di stare in giudizio con propri funzionari e rappresentanti, dipendenti sia dell’Ufficio che ha emesso l’atto che attraverso coloro che fanno parte di una struttura territoriale superiore (ad esempio, Direzione regionale rispetto all’Ufficio “locale” delle dogane).
(37) In tal senso dispone l’art. 1, undicesimo comma, del D.L. n. 193/2016 in esame, che poi prevede pure che «Le operazioni di cui al comma 11 (ossia quelle di acquisto e cessione delle quote azionarie detenute dall’INPS e quelle di Equitalia Giustizia) sono esenti da imposizione fiscale».
(38) Pare qui opportuno evidenziare che in merito alla riscossione dei tributi propri, gli enti locali, a decorrere dal 1° luglio 2017, possono deliberare di affidare al soggetto preposto alla riscossione nazionale le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate tributarie o patrimoniali proprie e delle società da essi partecipate. In ogni caso, entro il 30 settembre di ogni anno, tali enti possono deliberare l’affidamento dell’esercizio delle funzioni relative alla riscossione al soggetto preposto alla riscossione nazionale. Così il secondo e terzo comma dell’art. 2 del D.L. n. 193/2016, come modificati dalla legge di conversione.
(39) Sul punto – in senso limitativo dei poteri dell’ex concessionario – si rileva che, ai sensi del D.L. 2 marzo 2012, n. 16 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44), recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento” è stato innalzato da 8 mila a 20 mila euro il valore del debito che consente a Equitalia di iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore. Inoltre, sono stati pure rimodulati i limiti di pignorabilità di stipendi e pensioni in: 1/10 se lo stipendio o la pensione sono inferiori a 2.500 euro; 1/7 se l’importo è tra i 2.500 e i 5.000 euro; 1/5 per importi superiori a 5.000 euro.
(40) Altro strumento di tutela nei confronti dell’agente della riscossione è stato previsto con la legge di Stabilità per il 2012 (art. 1, commi 537-544, della legge 24 dicembre 2012, n. 228) secondo cui il contribuente, ove riceva una cartella recante pretese non dovute, può richiedere – in tutto o in parte – la sospensione dell’esecuzione forzata al ricorrere delle seguenti condizioni: – prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo; – provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore; – sospensione amministrativa concessa dall’ente creditore; – sospensione del giudice oppure sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’ente creditore, emessa in giudizio al quale Equitalia non ha preso parte; – pagamento effettuato, riconducibile al ruolo che origina l’atto sopra indicato, in data antecedente alla formazione del ruolo stesso, in favore dell’ente creditore. La presentazione dell’istanza – da effettuare entro 60 giorni dalla notifica della cartella esattoriale – impedisce l’iscrizione di provvedimenti esecutivi o di eventuali “fermi”. Inoltre, se entro duecentoventi giorni dal deposito dell’istanza, il contribuente non dovesse ricevere alcuna risposta, l’istanza si considera accolta e la cartella di pagamento annullata.
(41) Per effetto delle modifiche apportate al secondo comma dell’art. 86 del D.P.R. n. 602/1973 dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, recante “Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia”, c.d. “decreto del fare”), l’iscrizione del fermo deve essere obbligatoriamente preceduta da una comunicazione inviata al debitore e ai coobbligati da parte di Equitalia, contenente l’avviso che se nel termine di 30 giorni non si provvederà al pagamento delle somme iscritte dovute, avrà luogo l’iscrizione del fermo. Inoltre, il fermo non può comunque essere iscritto sui veicoli strumentali all’attività di impresa o della professione esercitata dal debitore. Pertanto, in caso di contribuente o soggetto coobbligato che esercita attività di impresa o professione, questo può impedire l’iscrizione del fermo dimostrando che il veicolo che Equitalia intende sottoporre a fermo è strumentale alla propria attività d’impresa o professionale (ad esempio, l’escavatore per un’impresa edile o l’autovettura per l’agente di commercio).
(42) Sul punto, in tema di pignoramenti, ai sensi dell’art. 53 del D.L. n. 69/2013 sono state disposte una serie di modifiche – ancora in senso limitativo dei poteri dell’ex concessionario – relative all’attivazione delle procedure cautelari ed esecutive da esercitare per la riscossione coattiva delle somme. In particolare è stato disposto il divieto di pignoramento della prima e unica casa di abitazione in cui il debitore risiede anagraficamente, con eccezione delle dimore di lusso; la possibilità di pignoramento sugli altri immobili solo per debiti superiori a 120 mila euro, dopo 6 mesi dall’iscrizione di ipoteca; l’impignorabilità dei beni strumentali all’attività d’impresa; il divieto di iscrizione del fermo amministrativo sui veicoli utilizzati per svolgere l’attività o professione; l’impignorabilità dell’ultimo stipendio/pensione affluito sul conto corrente del debitore.
(43) Sempre in linea con la tendenza di incontrare le esigenze dei contribuenti ed evitare un fisco troppo severo con costoro, l’art. 52 del D.L. n. 69/2013 ha disposto la possibilità per il debitore di chiedere un piano di dilazione straordinario fino a 120 rate. Detta norma prevede, poi, che la rateizzazione ottenuta viene revocata in caso di mancato pagamento di otto rate, anche non consecutive.
(44) Questa è infatti la nuova denominazione di quelle attività di indagini che sotto la previgente disciplina si è consolidata come quella delle “indagini bancarie” o degli “accertamenti” bancari e che ora assume l’aggettivazione di “finanziarie”, anche in considerazione del più vasto e articolato ambito generale del mercato finanziario.
(45) Per “contribuente” deve intendersi il soggetto destinatario sostanziale delle indagini e, di solito, coincide con il “cliente”, ovverosia il soggetto che «intrattiene un rapporto negoziale continuativo e/o effettua singole operazioni occasionali presso l’intermediario finanziario».
(46) Per “soggetti terzi” si intendono quei soggetti nei cui confronti vengono estese le indagini attivate nei confronti del cliente o contribuente nelle ipotesi di rapporti cointestati e/o in disponibilità per delega e/o per interposizione fittizia.
(47) A titolo esemplificativo si possono ricomprendere tra gli intermediari finanziari i seguenti soggetti: le banche, la società Poste italiane s.p.a., le imprese di investimento, gli organismi di investimento collettivo del risparmio, le società di gestione del risparmio, le società fiduciarie di cui alla elencazione contenuta nei novellati nn. 6-bis) e 7) degli artt. 32 del D.P.R. n. 600/1973 e 51 del D.P.R. n. 633/1972.
(48) In sostanza, per dirla con quanto affermato dall’Agenzia delle entrate con la circ. 19 ottobre 2006, n. 32/E (in Boll. Trib., 2006, 1617), nell’ambito dei rispettivi comparti impositivi delle imposte sui redditi e dell’IVA, i citati commi 402 e 403 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 hanno apportato un forte e importante potenziamento al predetto settore delle indagini finanziarie. Per cui tale modifica normativa costituisce «un naturale approdo della lunga evoluzione che si è mossa nel solco dell’indirizzo segnato dalla stessa Corte Costituzionale (Sentenza n. 51 del 18 febbraio 1992), in cui gli interventi operati, a più riprese, dal legislatore hanno condotto a un totale superamento del c.d. segreto bancario e a un rafforzamento dei poteri conoscitivi dell’Amministrazione finanziaria».
(49) Tale estensione costituisce il frutto di quanto disposto dal comma 25 dell’art. 35 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
(50) Trattasi invero di una (forse, più che) logica conseguenza della concentrazione – in un unico soggetto – dei poteri di organo accertatore (proprio dell’Agenzia delle entrate) e di organo riscossore (proprio del de cuius Equitalia s.p.a.).
(51) Si tratta di un vero e proprio “atto preparatorio” delle attività che saranno svolte istituzionalmente nella seconda metà del 2017 dal nuovo ente pubblico preposto alla riscossione erariale.
(52) L’art. 3, secondo comma, del D.L. n. 193/2016, ha inserito dopo il comma 2-bis dell’art. 72-ter del D.P.R. n. 602/1973, il seguente: «2-ter. Ai medesimi fini previsti dai commi precedenti, l’Agenzia delle entrate può acquisire le informazioni relative ai rapporti di lavoro o di impiego, accedendo direttamente, in via telematica, alle specifiche banche dati dell’Istituto nazionale della previdenza sociale».
(53) A mente del terzo comma dell’art. 3 del D.L. n. 193/2016 infine: «L’Agenzia delle entrate-Riscossione è autorizzata ad accedere e utilizzare i dati di cui al presente articolo per i propri compiti di istituto».